为了解、学习兄弟法院少年审判工作的先进经验，开拓视野，启迪思维，找出差距，并为成立少年法院（试点）打下基础，今年4月15日至4月28日，市中院少审庭一行7人由副庭长史志君带队，先后学习考察了江苏省南京市、苏州市、浙江省杭州市、山东省青岛市等四个中级法院，以及江苏省常州市天宁区、浙江省杭州市上城区、上海市长宁区、山东省青岛市黄岛区、山东省济南市历下区和槐荫区等六个基层法院。现将学习考察的情况综述如下：
一、学习考察概况
考察组以座谈、交流、参观等方式，重点考察以下几个方面的内容：少年审判组织机构及受案范围情况，未成年人刑事案件开展庭前社会调查的情况，适用普通程序简易审情况，开展“圆桌审判”的情况，对未成年被告人量刑幅度和适用缓刑的情况，开展“暂缓宣判”的情况，建立公、检、法、司的相互配套制度和与工、青、妇、教相互联系的工作体系情况，对少年犯帮教的情况，以及少审庭开展综合治理、对未成年人进行法制教育、预防和减少犯罪等方面的做法和经验。
总体上感到所考察的法院得到党委和社会各界的支持，少审工作各有千秋，其中有的法院在整体上走在全国的前列，有的法院某些措施具有创新。考察的具体情况如下：
（一）南京市中级法院
南京中院于1989年成立少年法庭，现设立少年刑事审判合议庭，有3名审判人员和1名书记员，受理未成年人犯罪刑事一审案件和刑事二审案件。该法院开展的特色审判主要是“指定管辖”。南京中院根据该市少审工作具体情况，指导部分基层法院实行了对未成年人犯罪案件的指定管辖，即由鼓楼区法院和秦淮区法院在管辖本区未成年人犯罪案件以外，分别管辖了下关区、建邺区和下河区、雨花区的未成年人犯罪案件。同时，各区检察院根据案件情况对成年被告人和未成年被告人进行分案起诉。
南京市共管辖13个基层法院，有4个独立建制的少年法庭，其余8个均成立了隶属刑庭的少年合议庭。鼓楼区、淮海区、浦口区法院设立的是少年审判综合庭，既审理未成年人刑事案件，又审理涉及未成年人权益的民事案件，主要以对未成年人犯罪案件找出未成年被告人的“闪光点、感化点、帮教点、共鸣点、接触点”的“五点式教育”和对未成年被告人实行“暂缓判决”为特色，并积累了一定的实践经验。玄武区法院设立的少年刑事审判庭，主要特色为针对判处单处罚金、拘役、缓刑和决定暂缓判决的未成年罪犯，附加发出“社会服务令”，未成年被告人以 “青年志愿者”的身份，派到社区的敬老院或居委会进行学习、劳动，收到较好的社会成效。
（二）江苏省常州市天宁区法院。
天宁区法院成立的少年审判综合庭是最高法院曾一度在全国范围内进行推广的“天宁模式”的创建之地。该庭受理所有涉及未成年人权益的案件，包括被告人或被害人为未成年人的刑事案件、涉及未成年人权益的民事和行政案件。天宁区法院少审庭现有审判人员3名，书记员和速录员各1名。除现仍保留“天宁模式”少审综合庭外，目前较有特色的做法是将审判工作之外的社会工作进行量化（如讲法制课两次折1件案件），并纳入目标管理考核，对帮教回访工作、法制宣传工作均有详细的考核办法和量化，这既加强少审工作的管理，又激发了少审人员的积极性，使庭外延伸工作做得较好。另外，当地公、检、法三家的联席会议，以每月召开1次的形式已形成制度，会议内容主要针对一段时期工作中发现的刑事案件审理问题，进行沟通和探讨，并及时解决。
（三）江苏省苏州市中级法院
苏州中院以争创“优秀青少年维权岗”为契机，提出“全院争创”的理念，将涉少案件的审理工作在全院铺开。无论刑庭、民庭、行政庭、执行局、审监庭、立案庭，还是办公室、研究室等部门，均有专门的少审合议庭或指定专人进行涉少案件的研究，并根据本部门的工作性质制定相应的工作制度。少年审判工作指导小组设在中院刑一庭内，由1名副院长担任组长，刑一庭庭长担任副组长，固定少审人员为组员，指导小组负责少审工作的总体指导及对外的联络事项以及对全院从事少审工作审判人员的业务培训等。在少年审判工作中，苏州中院将少审工作思路定位在“立足审判，适度延伸”，特色少年审判重在指导全市12个区、县法院上。如在平江法院试行“暂缓判决”，在吴江、平江法院试行“社会调查制度”。由区县法院直接参与社区矫正工作。
（四）上海市长宁区法院
上海长宁区法院的少审工作一直名列全国少审工作的前位。1984年11月，长宁区法院在全国率先成立少年法庭，开创了中国少年司法制度的先河。长宁区法院从创建至今一直保持独立建制的少年法庭，现有少审人员9人，只限于受理未成年人犯罪的人数超过总犯罪人数的二分之一、首犯、主犯是未成年人及单个被告人是未 成年人的刑事案件。该院的其他庭室也有专门的少年案件合议庭。
长宁区法院少年法庭经过长期的实践，摸索出了一整套行之有效的少审方法，建立了较为完整的未成年人审判司法体系。如“指定管辖”、“社会调查制度”、“法庭教育制度”、“暂缓判决”、“社会服务令”、“监管令”、“少审案件简易程序”以及与有关部门合作试验推行了“一卡制”，即用《未成年人犯罪情况剖析及对策跟踪表》把进入少年刑事司法审判程序的未成年人从“教育、感化、挽救”出发，把他（她）的个人情况，罪前表现、犯罪原因和条件，审教的历程和措施，审判后的处置，以及重新回归社会的帮困解难等等，列入一卡（表），进行历史地、客观地、科学地记录的制度。该法院经多年的磨合，与公检法司协调工作的开展、与未保委、综治委、青保委等单位的配合等诸多方面的工作已逐渐规范化，为成立少年法院奠定了很好的基础。
（五）山东省青岛市黄岛区法院
黄岛区法院最有特色的工作在于“圆桌审判”。其少年审判台设计为一把钝形剑的形状，取“正义之剑”的寓意，将剑尖改为弧形，意在缓合法庭气氛，审判台宽度4尺，低于审判台的“剑身”长8尺，取“四平八稳”健康成长之意。少年审判庭的墙上张贴有“教育、感化、挽救”的指导少审工作的六字方针，有利于使未成年被告在接受审判时，消除紧张、对立的情绪，便于更好地开展教育工作。在审判庭的外间，专门修建了一间“谈心室”，墙上张贴了被告人和法定代理人诉讼须知以及少年审判的相关工作制度。专门用于庭前或庭后审判人员、法定代理人、公诉人、辩护人等相关人员与未成年被告人谈心、交流，使对未成年的教育气氛融洽。
（六）山东省济南市历下区法院
历下区法院率先在全国实行了“人格调查制度”，并与当地的知名企业“小鸭集团”共建 “青少年教育考察基地”，向未成年人被告人发出“社会服务令”，充分利用社会力量对法院作出“暂缓判决”决定的未成年被告人进行考察、教育，取得了十分显著的效果。同时，由当地政法委牵头，制定了“办理少年刑事案件司法协作的若干规定”，明确规定了公检法司各自的职责和各自均有对未成年被告人实行庭前“人格调查”的程序。
（七）山东省济南市槐荫区法院
槐荫区法院在全国较早实行“圆桌审判”，但不是对所有少审案件均适用，而是只适用于被告人认罪案件、简易程序审理案件、被告人有悔罪表现的案件。该地区由当地政法委牵头，针对青少年犯罪建立了公、检、法、司相互配合的“一条龙”工作网络，将对未成年人的维权工作落实到公检法司的分管负责人，从庭前的社会调查、庭审中陪审员制度和律师的指定及法庭的教育，到庭后的回访帮教以及法制宣传等工作，均有具体分工，做到了配合有序，各司其职的良性运作机制。
综上，我们所考察的法院少审工作有共同之处，也有各自的特色。同时，考察中我们也发现，除上海市长宁区法院少审工作稳步发展以外，其余法院均受少审工作几起几落的影响而发展不平衡。有的法院的少审工作，曾经开展得很有特色，但由于各种原因现有状况或停滞或退步。如常州市天宁区法院在全国首创少审综合庭的“天宁模式”后，由于人员减少案件增多而精力不足，除搞法制宣传外，更多的是停留在就案办案上；而曾搞少审工作很有特色的杭州市上城区法院，由于审判人员的更换，现仅由刑庭庭长从事少审工作，同时还兼办普通刑事案件，并处理该庭内务，无暇在少审工作中进行深层次的研究和探索。
二、考察的法院开展未成年人审判工作的先进经验和特色审判
(一)指定管辖，开创了少审工作的新局面
针对少年审判对象、审理程序和方法的特殊，少审工作更要求法官的专门化。而“指定管辖”则解决了由专门法官审理少审案件的问题。
1984年11月，上海市长宁区法院率先在全国成立少年法庭以来，全国不少地方的中级法院和基层法院，都相继成立了独立建制的少年法庭或少年合议庭，但由于少审案件数量不饱和，而其他庭室办案力量又相对紧张，有许多法院的少年法庭又陆续撤销，少审人员办理少审案件的同时又兼办其他案件。这样一来，力图通过少年审判这个司法层面来预防未成年人犯罪、保护未成年被告人的合法权益的初衷，很难在没有独立少年审判的机构中有效地实现。为改变这一局面，在连云港市法院首创“指定管辖”后，上海市长宁区、江苏省南京市、山东省青岛市等地法院先后开始尝试指定管辖的做法，并在上海市得到了发展完善。
“指定管辖”的具体做法是，由中级法院全面权衡各基层法院少年审判力量强弱，选择指定数个条件比较成熟的基层法院，在管辖本区少年犯罪案件的同时管辖其他数个区的少年犯罪案件。
从考察的上海、南京等实行“指定管辖”的法院来看，因“指定管辖”涉及到公、检、法三家的协调和配合，必须由当地政法委出面来制定相关的制度，并需公、检两家的大力配合。在三家关系的协调上，上海市与南京市的做法各有千秋。
上海市高级法院于1999年3月以沪高法第122号文件发布了《关于本市未成年人刑事案件指定管辖的通知》，指定由上海市长宁区、闸北区、闵行区、普陀区4个城区来管辖全市19个区县的少年刑事案件。本区公安局仍受理本区的少年刑事案件，本区检察院仍向本区法院起诉，（各区公安局和检察院均有专人办理未成年犯罪案件）再由本区法院通过上海中院的“指定管辖函”向指定管辖的法院移送少审案件，以中级法院印制、出具的“指定管辖函”来完备法律依据。对此做法，长宁区法院少年法庭的陈建明庭长道出了其中有利无弊的原由：由于是检察院向法院起诉以后由上级法院决定的指定管辖，管辖权的变更仅在审判阶段，即使检察部门或公安部门不愿配合也不影响指定管辖的操作。
而南京市法院的做法则另辟蹊径，在指定管辖上必须要求公安机关和检察机关的配合。南京中院指定鼓楼区管辖下关区、建邺区的少年犯罪案件，指定秦淮区法院管辖下河区、雨花区的少年犯罪案件。鼓楼法院和秦淮法院在操作细节上又有区别：鼓楼法院的指定管辖开始于移送起诉阶段，即下关区和建邺区的公安局向本区检察院报告批捕，再由本区检察院向鼓楼区法院移送起诉；而秦淮区法院的指定管辖开始于审查批捕阶段，即除秦淮区法院管辖的本区案件由秦淮检察院起诉外，下河区、雨花区的案件也由各自的公安局向秦淮区检察院报告批捕，再由秦淮区检察院向秦淮区法院移送起诉，在法律手续上则采用每个需要指定管辖的案件都由公、检、法三家共同制定一份指定管辖的决定书。
纵观“指定管辖”的发展，其积极的方面十分明显：第一，解决了基层法院少年法庭案源不足的问题。从1984年开始，少年法庭建制的几起几落，固然与法院管理者的取向有很大关系，但是不得不承认，案源不足是制约少年法庭独立建制的“瓶颈”问题。实行“指定管辖”以后，现在上海市全市共有少年刑事案件1000余件，被指定管辖的长宁区法院就约占200余件。南京市鼓楼区法院也因指定管辖后，现在一年审理的少年刑事案件100余件。这样一来，案源问题基本得到解决。第二，稳定了少审工作队伍。在许多基层法院、中级法院建立了少年法庭或少年合议庭之后，未成年人犯罪的案件均呈不饱合的状态，而其他部门审判力量严重不足，于是审判人员不得不转向将主要精力放在了普通刑事案件或其他类型案件的审理上，少年法庭也就渐渐萎缩。曾经因帮扶、帮教工作中开展得细致取得成效而在全国名噪一时的杭州上城区法院，1988年就成立了少年法庭，1994年成为与刑庭并列的少年审判综合庭。但因为少审人员的不稳定，审判力量严重不足，原来独立建制的少年法庭萎缩到现在仅有刑事审判庭的庭长一人审理少年刑事案件，而这部分少审案件只占他所办案件数的极少一部分。少审工作除办案以外几乎处于停滞状态。而上海市长宁区法院少年法庭一直保持人员相对的稳定，现有9名审判人员，2名书记员，特别是指定管辖解决案源问题以后，独立建制的少年法庭审判人员提高了办案效率、讲求诉讼效益，既保证了审判队伍的相对稳定，也顺应了少年司法制度演进的正确方向。第三，有利于少审工作的开拓创新，使得少审人员的专业培训、针对个案开展少年特色审判、开展少审调研等工作均有了可能。例如，南京中院总结实践经验，编写了《青少年维权论文集》，上海长宁法院编写、出版了《审判实践热点问题探析》，并编写了《中国少年法庭之路》连续三集；第四，有利于对未成年人量刑平衡，减少地区差异。由于未成年人在年龄、生理、心理上的特点，我国把“感化、教育、挽救”作为了少审工作的指导原则，另言之，立法者更强调在对未成年人的审判工作中体现对未然犯的预防而非对已然犯罪的惩罚，因此刑法在对未成年人的量刑规定了较多的酌定处罚情节。南京中院刑一庭李庭长谈到，在各区法院均受理未成年人犯罪案件时，时常出现因对法定、酌定处罚情节掌握分寸的不一致导致判决结果差别较大的情况，这样不利于充分保护未成年人的利益，也不利于体现法律的严肃性。而指定管辖以后，案件的审理相对比较集中，法官从较为一致的标准来进行判决，从轻、减轻处罚情节的适用能较好地掌握在一个较为适中的范围，使得对未成年人的改造、教育有了更具辐射力的效果，也充分体现了我国法治的人性关怀。
在考察中，我们感到指定管辖也存在如下一些问题：1、增加了工作量。例如上海长宁区少年法庭陈建明庭长谈到，在长宁法院实行指定管辖以后，由于分区关押没有实现，被告人仍关押在原区看守所，给审判人员提讯、审判造成一定困难；原区检察院的同志要到接受指定管辖的法院开庭起诉，最远需要花上1小时的路程，无形中增加了检察院的工作量；2、对社会调查、帮教、回访造成一定困难。指定管辖的法院需要到被告人所在的原区法院开展社会调查，以及判决后与原区的公安部门或是社区联系帮教和回访，这样跨区进行工作也有不少困难。
(二)社会调查报告逐步为越来越多的少年法庭所采用，并形成一种制度
《联合国少年司法最低限度标准规则》(北京规则)中规定：“在主管当局作出判决前的最后处理之前，应当对少年生活的背景和环境或犯罪的条件进行适当的调查，以便主管当局对案件作出明智的判决”。最高人民法院《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》第二十一条也规定“开庭审理前，控辩双方可以分别就未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历以及实施被指控的犯罪前后的表现等情况进行调查，并制作书面材料提交合议庭。必要时，人民法院也可以委托有关社会团体组织就上述情况进行调查或者自行进行调查。”
根据这一精神，山东省济南市历下区法院在全国开创了对未成年被告人进行庭前“人格调查”的先河。 2000年，由历下区公安局、检察院和法院共同制定了“人格调查”的报告格式，由检察院在起诉时将“人格调查报告”随案件一并向历下区法院移送。在我们考察的法院当中，大多法院都开展了在庭前对被告人的犯罪原因、家庭情况、成长环境、社会交往等方面进行调查的工作。在调查主体上，有的法院采用法官亲自调查，有的由陪审员调查，也有由检察机关、辩护人进行调查，还有要求检察机关、辩护律师、法定代理人均须出具调查报告。在调查方式上，有的采用走访家长、社区、学校的方式，有的则采用发放表格的问卷方式，也有采用走访与填表相结合的方式。
上海市长宁区法院是其中将这一项工作开展得较好的法院，经过十余年少审工作的磨合、探索，他们已经将这一工作以“社会调查制度”的形式确立下来，经过不断完善，并最终提出了“调查主体社会化、调查内容公开化、调查程序合法化”的原则。在调查主体上，2000年，由长宁区综合治理委员会、青少年保护委员会联合发文规定了调查报告的格式及内容，并下发聘书，聘请街道、乡镇从事青少年保护工作的“青保老师”来开展调查，并将工作业绩纳入青少年保护委员会的年度考核范围，实现了“调查主体社会化”的初衷；在程序上，检察院在审查起诉时发出要求调查的函，由青保委交给被告人居住所在地的“青保老师”。法、检两家每年一至二次对“青保老师”进行业务培训。调查时由2名“青保老师”共同进行，作为结论的调查报告反馈给检察院，由检察院将其作为主要证据之一与案件一并移送法院，否则法院可以不予立案。在开庭前查阅案件材料时，辩护人可以查阅调查报告，法定代理人也可以要求看阅。承办人若认为调查报告内容有欠缺时，可委托人民陪审员进行补充，也可以自行补充调查。这保障了“调查程序合法化”；在对未成年被告人的庭审过程中，调查员不进入法庭旁听，但在庭审调查之后法庭辩论之前进入法庭宣读其调查报告的结论部分，控辩双方对报告内容进行质证，法庭在量刑时自行决定取舍，并在判决书的分析犯罪原因部分将报告内容列出。以实现“调查内容公开化”。
对未成年被告人实行“社会调查报告”社会化的进步意义在于：一、体现了刑罚个别化的理念，为刑罚程度最小化和教育效果最大化的行刑目标提供了现实可能。青少年阶段是人生波动性最大的一个阶段，也是可塑性极强的人生时期。我们从实践中得知，虽然青少年犯罪的类型非常单一，以侵财性和抢劫犯罪占大多数，但是，每个未成年的犯罪原因和犯罪动机又千差万别，这就需要针对每个未成年罪犯的情况处以刑罚措施。“社会调查报告”就为实施有个性化的刑罚处罚提供了依据。法官可以根据每个被告人不同的犯罪原因、性格特征和生活环境等，在法律允许的范围内对其处以最适合的刑罚措施，达到教育与惩治的目的；二、强化了社会在预防青少年犯罪中的作用，将法官的审判职责突显出来。现在存在一种误区，认为对未成年人犯罪的预防主要是法院的工作。因此不管是法制宣传教育，对缓刑犯和释放犯的帮教、回访，还是对犯罪原因的调查，社区矫治工作等等，似乎没有了法院的身影就没有开展上述各项工作的可能。于是就使相当一部分从事少审工作的专职法官，不得不将很大一部分精力用在这些本该由其他单位或部门开展的非审判本身的工作中，这样一来难免会影响审判的效果和效率。将社会调查社会化以后，不仅有利于调查本身的公开、公平和公正，而且让全社会都参与预防和矫治青少年犯罪的工作，为从根本上、长远上、更大范围地遏制青少年犯罪提供了保障。
(三)实行“暂缓判决”、“社区服务令”、“监管令”等措施，为我国对未成年罪犯非刑罚处罚提供了多种选择方式。
目前，国际刑事立法的趋势是越来越推崇刑罚轻刑化和非监禁刑的适用，这一点在对青少年罪犯量刑方面又显得尤为突出。我国《刑法》第36条和37条规定了判令赔偿经济损失或责令赔偿经济损失，训诫、责令具结悔过或赔礼道歉，由主管部门予以行政处罚或者行政处分等非刑罚处罚措施。但我们在这里所指的针对未成年人犯罪的非刑罚处罚，是指少年法庭在对未成年被告人裁量刑罚时，不仅要考虑犯罪性质、情节以及后果，而且还要考虑未成年人的生活背景和矫治条件等因素，在此基础上作出以矫治为目的的处理方式。非刑罚处罚强化教育矫治的功能，淡化刑事报复、惩罚的色彩，深层次体现“教育为主，惩教结合”的指导原则。未成年被告人因较大的可塑造性、犯罪的偶然性、犯罪性质的相对轻微性等特点决定了对未成年被告人适用非监禁刑能够从更大范围内、更长远的角度，解决未成年人犯罪上升的态势。在考察中，我们感到，实行“暂缓判决”、“社会服务令”、“监管令”等措施，为非刑罚处罚的探索既提供了多种选择的方式，又为进一步的实践搭建了新的平台。
1、“暂缓判决”。
“暂缓判决”即指人民法院在审理未成年人刑事案件时，经过开庭审理，对构成犯罪并符合一定条件的未成年被告人先定罪名，暂不判处刑罚，设置适当的考察期，让其在社会上继续学习和生活，不离开监护人的监管，依靠社会力量进行帮教矫治，再结合悔罪及考察期间的表现予以判决的一种探索性做法。
南京市鼓楼区法院从1992年起实行暂缓判决，虽然起步较早，但适用案件并不多，至今对38名未成年被告人实行了“暂缓判决”，38人中有4人被判处实体刑而收监，其余均判处了免处或缓刑，无一人上诉。鼓楼区法院认为，实行暂缓判决，对未成年被告人宣告有罪以后，暂时不对其量刑，而是考察一段时间的表现后再进行刑期的宣布，对于这样的判决结果，无论是判处免刑、缓刑、甚至实体刑，未成年被告人都能正确对待，认罪服判。
上海市长宁区法院从1993年开始尝试暂缓判决以来，至今对29名未成年被告人宣告暂缓判决，现无一人重新犯罪。长宁区法院对暂缓判决的适用对象、程序及考察期限作了明确规定，具有一定操作性。
山东省济南市历下区法院与知名企业“小鸭集团”共建了“青少年教育考察基地”，决定“暂缓判决”的未成年被告人以“志愿者”“实习生”的身份到该企业参与劳动。考察期结束后，由考察基地对未成年被告人作出评定经法院核实后作为判决的依据。
应该说，“暂缓判决”为法院探索教育挽救失足未成年人提供了一个较好的模式。只是因法律规定的局限，实行“暂缓判决”最大的问题是如何解决审限期问题（考察期上述法院一般定为2—6个月）。对此，各法院做法不同，鼓楼区法院、长宁区法院在现有法律规定范围内延长审理期限，如与检察机关协调由检察机关提出延期审理，附带民事诉讼案件由本院院长决定延长两个月，以有特别情形为由申请省高院同意延期等，以此解决审限期问题。而历下区法院则以宣布“暂缓判决”的时间为案件结案时间。
2、“社会服务令”
暂缓判决实行的主要问题就在于如何在考察期内对未成年被告人进行监管，上海市长宁区、南京市玄武区法院为此实行了“社区服务令”，这无疑是一种有益的探索。
“社区服务令”是指，在未成年人刑事案件中，对已构成犯罪的未成年人责令至某一指定场所，完成一定期限且为无偿服务劳动的书面指令。针对的对象为被判决处免刑、管制、缓刑的未成年被告人，或是被决定暂缓判决的未成年被告人。具体做法是，对于上述未成年人，除在校生建议学校进行监管外，凡非在校生均与其所在的社区及相关单位联系，隐去其罪犯的身份，而以“青年志愿者”、“实习生”的名义，到居委会、社区敬老院及在企业建立的“青少年考察基地”等单位无偿服务2至6个月，让未成年人在劳动中接受教育。服务期满后，考察基地即对未成年被告人的表现等作出书面报告，提供给法院。玄武区法院至今共向6案8人发出了“社区服务令”，约占未成年人案件总数的10%左右，效果普遍较好，法定代理人也感到非常满意。无疑，“社区服务令”为未成年被告人（未成年犯）的帮教、监管、教育提供了一个很好的环境。
3、“监管令”
上海市长宁区法院少年法庭从实践中发现，相当一部分未成年人犯罪的原因就在于监护人教育方法不当，平时疏予管教；而对犯罪以后的未成年人，监护人又一味打骂、嫌弃，造成再次犯罪的发生。针对这一情况，长宁区法院从2000年起开始尝试“监管令”的做法。“监管令”是指法院作出非监禁性刑罚措施（免予刑事处罚、单处罚金、判处管制、判处缓刑）的判决，或是暂缓判决的决定以后，对未成年罪犯和其法定代理人发出的，要求在一定的期限内遵守和履行某些规定、禁止和限制某些规定的书面指令。“监管令” 的规定的条款有三类，一类是将未成年人保护法和预防未成年人犯罪法中，规定的对所有未成年人和法定代理人的要求，设立为一般条款；二类是根据未成年人所犯罪行的特点而设立的条款，如针对侵犯财产犯罪的案件、侵犯人身权利的案件、妨害社会管理秩序的案件等各有不同；三类是根据对该案未成年人的社会调查报告设立的特殊条款，如针对未成年人的个性特征、人生价值观、不良习惯等，以及针对法定代理人的教育方式等方面的内容。据统计，2000年7月至2002年6月，长宁法院共发送了73份“监管令”，90%以上的未成年罪犯认为“监管令”切中了他们的要害，对重新树立正确的人生观、价值观，指导他们进行自我矫治十分有必要，法定代理人也深感满意，90%以上的法定代理人都认为“监管令”对提高家庭教育子女功能的作用明显。
三、对我市法院少审工作的启发和思考
国家对青少年的健康成长越来越重视，在中国成立少年法院已成趋势。由于成都中院党组的重视，在全国许多法院都撤销少审庭的形势下，成都中院党组独树一帜，一直保留中院少审庭。而在少审工作中，我们所采取的对未成年被告人特殊的审理程序和对未成年人的“寓教于审，审教结合”的方法为审理少审案件奠定了基础，针对未成年人开展的回访、帮教、法制宣传等综合治理工作为少年法院的创设提供了有益的经验，所采取的“社会调查员”等探索性做法也为建立少年法院提供了实践基础。同时，成都市中院党组十分重视少年法庭的队伍建设，为少年法庭选配了综合素质较好的审判骨干，一批热心少年司法工作、具有案件审理经验的专业性人才已经形成。在院党组正确领导下，中院少审庭曾被省、市多次评为少审工作先进集体，继2000年4月被评为“全国优秀青少年维权岗”后，又于2002年8月、2003年7月被评为“全国青少年犯罪研究先进集体”和“全国维护妇女儿童合法权益先进集体”。
他山之石，可以攻玉。考察回来以后，我们对我市少审工作认真进行了反思，客观分析了我市少年审判的状况，也找到了与少审工作走在全国前例的江苏、上海等法院之间的差距。
1、中院少审庭于1992年8月31日成立，是当时在全国中级法院中率先成立的独立建制少年审判综合庭，既审理刑事又审理民事案件。1998年开始为由刑一庭统一管理但只办理少年刑事案件的少年审判庭。2002年4月以后虽仍为刑一庭统一管理，但对外系相对独立的少审庭，只是除办理少审案件以外，还办理五个区县法院的普通刑事一、二审案件。
全市基层法院继1998年以后，原已成立独立少审庭的法院全部撤销少审庭，目前组成少年刑事合议庭的基层法院为9个，指定专人办理少审案件的10个，没有专人办理的为1个。所有基层法院办理少审案件的审判人员均同时办理成年人刑事犯罪。
从上述少审组织的发展来看，受全国少审工作几起几落的影响，我市法院现有少审队伍还没有达到如上海市法院那样——少审人员独立化。如审理少审案件外，又用大量精力陷于成年刑事案件的办案中，显然会影响少审工作的专业化和进一步发展。
2、在公、检、法、司相互配套的工作体系和未成年人司法保护社会网络的体系上，我市公安、检察、司法目前还没有专门办理少年案件组织（或人员），未成年人司法保护没有形成整个社会的网络。而江苏、上海、山东现已形成“司法一条龙”和“社会一条龙”的一整套未成年人保护网络体系。
（二）下一步工作的思考和打算
为尽快为少年法院在成都的试点奠定好坚实的基础。针对我市情况，下一步少审工作建议从以下几方面入手：
1、大力加强少审组织机构和人员建设
（1）选择法院开展“指定管辖”，建立少年法院（试点）的绉形。
为在全国首创少年法院打下基础，在成立少年法院还未得到有关部门批准的阶段，可先在成都市城区实行“指定管辖”。
成都市所辖二十个区县（市），面积跨度12390平方公里。而成都市内囊括锦江区、青羊区、金牛区、成华区、武侯区、高新区等六区。从2000年以来的少审案件看，市内六城区的少审案件共1764件，占全市少审案件的72%。根据全市少审案件的情况，也便于中院的指导，我们建议从六个城区法院中选出1个法院先建立独立建制的少年法庭（为今后建立少年法院打下基础），由该少年法庭集中审判六城区的少年刑事案件，通过中院将其余五个法院的少年刑事案件指定由该法院少年法庭管辖。该少年法庭的工作由中院随时指导，少审工作的思路可为将来少年法院打下基础。
选择指定管辖的法院应具备以下条件：①现有专门少年刑事合议庭，有3人以上的少年审判人员（指定管辖后应充实少年法庭审判人员）；②能获区党委、政法委的支持、区法院领导又十分重视少审工作；③少年审判人员具有较强的业务能力，对未成年人审判有一定的实践经验；④少年审判人员有较强的理论水平，勇于探索，在以往的少审工作中取得了一定的成绩；⑤与该区公安部门、检察部门有很好的协调关系，并与该区综治委、关工委、未保委、青保委等单位保持有一定的联系。
在城区指定管辖后，在郊区县应加强少审庭的独立职能，以利于少审工作的开展。（目前郊区县搞指定管辖有一定困难，郊区县的农村地广人稀，交通不便，指定管辖后可能会反而带来诸多不便，例如进行诉讼、调查情况、考察表现、与监护人会谈等都会耗费时间和财力，投入成本过高，目前尚难以承受。）
（2）少审法官的遴选
一方面，从事少审工作的法官，应是具有较高理论水平的法官。凡是少审工作开展较好的少年法庭或少年合议庭，都有一支有扎实理论功底的团队。例如上海长宁法院少年法庭共11人，每人每年均撰写调研文章，分析工作中出现的问题，总结可行的经验，提出改进方案。其少年法庭陈建明庭长从事少年审判工作多年，有丰富的实践经验，在立足实践的同时深入研究国外预防青少年犯罪的各种做法，将其中一些能够与我国现行法律相适应的内容进行尝试性地引进，取得了很好的效果。我国没有现行的少年刑法和少年刑事诉讼法，而现有的《预防未成年人犯罪》和《未成年人保护法》，以及最高法院关于审理未成年人犯罪案件的解释等大多为指导原则及宏观要求，缺少具体可操作性的细化规定，在实践中需要进行探索。有了较高水平理论的支撑，少审工作的开展才会有相当的广深度，探索也才不会迷失方向。
另一方面，鉴于工作的对象是心智、生理均未完全成熟的未成年人，因此对从事少审工作的法官除了要求必备一般法官的法律素质以外，还应该着重强调有爱心、责任心和少审工作热情，特别应当对社会的高度责任感和对青少年的拳拳爱心。同时，还应具备心理学、教育学、社会学、伦理学、行为学等学科的知识。因此，在选任少审法官时，专门设立一套完备的标准。如参照国外规定，少年法院的法官应该是从大事法院刑庭中选出的业务素质较强的审判骨干，并经上诉法院同意后由上诉法院的副院长亲自任命。
再者，从事少年审判的人员应有一定比例的男性。女性被普遍认为更有耐心、更细致，更适合从事教育工作。但少年刑事审判的教育性是建立在违反刑法应进行处罚的层面上的，有柔的一面，更要有威严的一面。女性审判人员不可缺少，但有适当男性审判人员的参与势必会加强矫治的最佳效果。
最后，少审法官队伍应保持相对的稳定性。少审法官一旦选出，就应作为专职少审法官，保持相对的稳定，切忌频繁更换或兼任，否则，不利于少审法官的专业性。
（3）少审法官的培训
法官的培训包括专业法律知识和相关学科知识的培训。我国的少审工作较之世界上某些国家，起步较晚，而我国具体的国情又决定了没有现成的模式可以参考，因此，在发展中的少审工作需要不断地探索和创新，而探索的灵感可以从国外预防青少年犯罪工作已取得成效的经验中得到借鉴与启发。1889年美国成立了世界第一个少年法庭，法国也早在1912年就制定了专门适用审理未成年人犯罪的法令。可以说，国外一些国家在这方面有许多可以借鉴的经验。如何将这些先进的经验、制度引进来并使其适合中国的国情就是一个需要不断学习的过程。同时我国长期有关此项工作的实践，不仅需要再认识再总结，而且面向未来更需开拓创新，知识的扩大与更新，离不开有针对性的培训和自我不断的进修。
预防未成年人犯罪是一项综合性的工作，是一项长期而艰巨的任务。对于从事少审工作的法官，如果满足于就案办案，是干不好少年审判工作的。未成年人犯罪的案件本身也许并不复杂，但需要下功夫的却是案件以外的大量工作。例如，了解为什么该案的被告人会犯罪，他心理上有什么缺陷，他成长的环境对他有哪些负面的影响，哪一种刑罚对于他是最有利的改造、教育措施，如何能最大限度地减少重新犯罪的可能等等。这一系列的问题要求我们的少审法官除了精通专业法律知识以外，还应具备相关的教育学、心理学、社会学、伦理学、行为学等专门知识。坚持多学科的全方位职业培训，对全面提高少审工作的质量不但大有裨益，而且对建设有中国特色的法律体系构建的完善添砖加瓦。
（4）陪审员、社会调查员等相关人员的培训。上海长宁法院少年法庭定期对陪审员进行培训，指导他们在审理案件的全过程发挥应有的作用，也是人员建设不可或缺的重要环节。只是与法官培训另有不同的侧重，或有针对性的具体事项辅导，或以案件之需实施讲授。
2、努力加快制度建设
预防青少年犯罪是一项社会性系统工程，需要全社会共同来完成，如果仅仅依赖法院一家单位的努力，不仅工作量大，而且得不到应有的效果。因此，制度的建设从质上讲是公、检、法、司和工、青、妇、教等相关部门共同协调制定措施的过程，也就是被称之为“两条龙”工作体系的完善。制度的完善，更重要的是必须取得党委的重视。
（1）“司法一条龙”体系
“司法一条龙”体系，是指公安机关、检察机关、法院、司法局等部门在教育、感化、挽救未成年罪犯，以及在青少年犯罪的一般预防、特殊预防等方面相互配合、互相衔接、齐抓共管的紧密联系。现在我们少审庭在完成审判的同时，十分重视向前、向后的帮教延伸工作。而目前我国没有专门的少年刑法和少年刑事诉讼法，预防未成年人犯罪和对已然未成年罪犯的挽救工作就只有在现有的法律、司法解释等指导性规定的框架内探索。从考察南京、上海、济南等地法院的工作来看，司法部门共同制定针对未成年人某一方面工作的制度是一种很好的机制。根据成都地区的情况，我们建议：第一，制定制度的主体应是公、检、法、司共同的领导单位——政法委、综治委；第二，可以采用由我们法院牵头草拟提出方案，在政法委、综治委的组织下，由四方共同来讨论、修改、直至定稿的方式；第三，制度应有相应的运行保障机制，比如执行的情况纳入该单位目标考核等。
（2）“社会一条龙”体系
未成年人工作本身就是一项社会性很强的综合工作，我们在构建了“司法一条龙”的基础上，也需要构建“社会一条龙体系”，以便广泛动员社会力量共同关心未成年人的成长和教育。“社会一条龙”，就是指由有关政府部门、社会团体和社区共同组成的，以教育、感化、挽救失足未成年人、预防未成年人犯罪为目标的工作体系。目前，我们已经在这方面开展了一些工作，如建立了与工会、共青团、妇联、教育局等单位的协作关系，开展了送法律进校园、进行法律咨询、看望改造中的未成年罪犯等工作，开展陪审员制度和社会调查员进入少年审判的尝试（如2003年8月，邀请四川省社会科学院青少年犯罪研究所副所长胡光伟教授做为“社会调查员”参与未成年人案件的审理）。但是在与社区、社会团体的联系上面有待加强。我们建议及打算从以下几个方面着手：①加强与综治委、关工委、未保委等单位的联系，及时了解综治委等单位在预防未成年人犯罪方面的举措；②向综治委、关工委、未保委建议，成立一个青少年保护的社会团体，以便有计划地开展少年审判所要求的社会调查、帮教、回访、社会服务等工作。这个团体应由关心未成年人、热爱未成年人工作、有一定法律知识和教育学知识背景的人组成，可以从退休的教师、法官，以及社区相关工作人员中选拔，并完善对陪审员的聘用机制；③加强与学校、少管所等单位的联系，及时了解青少年的思想动向，及时调整工作方法。
3、选择试点基层法院，开展特色审判，为建立少年法院积累经验。
通过这次考察，我们感到，东部地区由于经济文化、司法理念等的发展较西部相对更先进，他们在法院少审工作的探索，已经取得了一定的成绩。南京鼓楼区法院从1992年开始进行暂缓判决的尝试，如今已有10个年头；上海长宁区法院实行的社会调查报告已经形成制度，由区综合治理委员会、青年保护委员会等单位发文，制定报告格式，配备专门调查员，并纳入工作业绩考核；苏州中院全院争创“青少年维权岗”，对各种类型的涉少案件进行指导；济南历下区法院与企业共建“青少年教育基地”，为非监禁刑的适用摸索了一种新的方式等等。相比之下我们法院在这些方面的经验显得不足。因此，我们在借鉴别人经验的同时，积累自己的经验，就需要进行实践。从而为立法机关制定和完善少年司法制度提供有效的实践基础。
根据我市情况，借鉴先进经验，我们认为，可以在我市开展“暂缓判决”、“社会服务令”、“监管令”、“社会调查员”的未成年人刑事案件特色审判。并尝试开展“未成年人刑事案件和解制度”（即被告人与被害人和解达成协议即不再对未成年被告人实施刑罚）的运行。（虽然从我们考察的法院和了解的情况看，国内现在还没有实行该制度，但如果能象“暂缓判决”等制度一样改革、创造性的开展，对未成年人司法制度何尝不是一个新的试点。我们现在正考虑论证其可行性。）
A、试点法院的选定
开展特色审判，可以选择有条件的基层法院。我市各基层法院应在中院的指导下进行探索。从目前来看，成都市各区、县、市法院的少审工作开展得有好有次，基础并不一致。所以，我们不主张所有基层法院都一窝蜂地开展特色审判，我们建议每个法院根据自己的实况与优长，选择其中一项或几项工作试行开展。例如，该辖区有较好的社区条件的，可以联系社区开展“社区矫治”和“社区服务令”；该辖区有较多学校的，可以在法律宣传、收集青少年思想动态等方面开展工作；未成年人案件数量较多的法院，可以在聘请陪审员、普通程序简便审、裁定文书制作等方面下功夫。另外，有些特色审判对少年被告人、法定代理人的要求比较多，那么，只要在审判中遇到符合条件的个案，就可以进行尝试。例如，“社区服务令”的工作，除了需要有社区愿意接受之外，还要求被告人应是本社区的户口，在本社区有固定的住所，法定代理人理解并支持用向社会提供无偿服务的方式来教育、矫正未成年人的不良行为方式。“暂缓判决”需建立青少年考察基地。
（2）试点的程序
我们认为，基层法院特色少审工作的探索应该在中院少审庭的指导下进行。中院负责定期或不定期地对两级法院从事少审工作的人员进行指导和培训，可以聘请从事青少年工作的专业人员进行针对青少年工作方法的指导，也可以邀请其他地区，如华东、华北地区等少审工作开展较好的法院同志来介绍经验等。基层法院在决定实施某一项措施之前应与中院商讨实施的可行性，中院应派出专人进行监督。
（3）工作经验的总结和交流
积累经验、互相学习、取长补短是进行试点的起码要求。为保证经验的及时交流，中院少审庭应确保交流途径的畅通，可以采用总结材料、专题座谈、现场参观、调研论文等多种形式，进行广泛交流和深入探讨。同时，中院应根据各基层法院反馈的信息，及时进行研究，以便修改指导工作存在的不足，并结合上述交流探讨的初步成果，组织精干人员深入提炼升华，形成有相当理论水准的科研论文，公开发表。
