根据最高法院执行工作改革的总体要求和今年召开的全国法院院长工作会议上曹建明副院长关于“继续深化执行工作改革，按照执行工作规律要求，探索建立执行实施权和裁决权两权分立、相互制约、相互协调的执行权分权运行机制”的讲话精神，成都市两级法院探索建立了执行裁决权与执行实施权分权运行机制，在对前期工作进行初步调查的基础上，就“两权”分立现状和问题总结如下。
一、分权模式
成都市中院下辖20个区（市）、县法院，市中院每年新收执行案件1500件左右，6个城区法院执行案件一年平均新收800件，县法院收案一般在400件至600件。市中院正在对基层法院两权分立模式现状进行调查，目前存在三种分权模式。一是在执行局以外单独设立执行裁判监督庭，二是把执行裁决权和执行监督权放在审判监督庭，三是在执行局内部设立执行裁决机构。
（一）独立的执行裁决监督机构
市中院和两个县法院成立了独立于执行局的执行裁判监督庭。市中院于去年底改革执行工作机制，正式实行执行裁决权和执行实施权分立。通过报经市人大批准，撤销执行局（庭），成立执行工作局和执行裁判监督庭，将原属执行局的部分职能交由执行裁判监督庭行使，执行裁判监督庭专司执行中属于司法裁决性质的执行裁决权，并对本院和所辖基层法院的执行工作进行监督。执行裁判监督庭与执行工作局分属不同的副院长主管。在执行裁判监督庭人员配备上，考虑到该庭是行使司法裁决权性质的机构，而民事强制执行中的裁决主要涉及民商法律知识，故从民庭和执行局选调具有法官资格的人员进入执行裁判监督庭。市中院执行裁判监督庭编制11人，目前到位9人，其中庭长、副庭长各1名，法官4名，书记员2名，内勤1名。学历结构为法学硕士2名，大学法律本科3名，其他专业本科2名、大专毕业2名（现均已取得法律本科文凭）。执行局现有人员40名。
基层法院的执行裁决机构由一个合议庭组成，有的配不够一个合议庭，与行政庭或审监庭合署办公。
（二）附设于审监庭的执行裁决机构
在市中院实行执行改革，推行两权分立的过程中，要求基层法院结合自身实际，探索适宜于基层执行工作的两权分立模式。明确无论采用什么模式，都必须实现裁决权由原执行案件承办人之外的法官组成合议庭行使，即做到执行“两权”的实质性分立。有10个左右基层法院在改革中，采取或准备采取将执行裁决权交由审监庭行使的模式，其原因主要是：基层法院人员不足（城区法院和较大的县（市）法院执行局人员为15人左右，郊县法院执行局为10人左右），执行裁决案件数量不大（针对市中院划分的10类裁决案件），少的法院有1%-2%，多的法院有10%，认为单独设立一个庭造成审判资源的浪费，民庭业务量重，而审监庭的工作量本来不够饱和，把该项工作放在审监庭有助于审判力量的合理调配，也便于监督权的行使。基层法院的执行裁决案件主要是追加、变更被执行主体和案外人异议。调查中，由于执行裁决案件没有单独的统计口径，而且有的案件如案外人异议当事人提出后，执行机构的承办人口头予以答复，如果当事人不再提起，一般不作书面答复，故基层法院报出的裁决案件的数量难以准确地反映执行中裁决案件的数量。
（三）在执行局内部进行分立
2002年我市两级法院进行执行改革，设立执行局，采取一长（执行长）带两员（执行员）的模式，该模式是由执行长行使执行命令权，执行员具体实施，有需组成合议庭裁决的事项时，则由具有审判长资格的局、处长参加合议并作出裁定。其初衷之一是要实现执行局内部的两权分立。从这种模式的运行效果看，有个别基层法院坚持了内部的分立，如都江堰法院，内部由两名法官与执行局长组成合议庭，专门负责裁决案件的处理，他们不承办具体的执行案件。但绝大多数法院在实施中又走回了老路，由于没有从机构上实现裁决权与实施权的分离，执行长往往又将案件分给执行员，结果是回复到原来的执行案件一人负责到底的旧模式。局、处长对裁决案件进行合议变成了承办执行人员汇报案件，局、处长研究决定的行政决策模式，并不是严格意义上的合议制。而且由于这种机构设计上的限制，公开听证很少进行。
（四）三种模式的比较分析
从中院的层面，我们赞同设立独立的执行裁决监督机构，鉴于基层法院的实际，我们鼓励基层法院探索由其他业务庭行使执行裁决权。独立设立执行裁决监督机构有如下理由：
1、由于我国执行权兼具司法权和行政权的双重属性，独立设立可使执行裁判监督庭和执行局各自性质明确，人员定位准确。设立独立的裁决监督庭，由具有审判长和合议庭成员资格的法官组成合议庭行使执行裁决权，以审判的思路处理执行裁决案件，有利于保护当事人执行中的实体及程序权利，避免执行局统一管理模式下上级法院对下级法院司法裁决权独立性的影响。另一方面，执行局行使单一的执行实施权，便于法院对人员实行分类管理和考核，执行实施权具有的行政权属性便于上、下级法院之间统一管理和调配。如果执行裁决机构设在执行局内部，必然要受局长领导，其意志不独立。如果裁决机构的意见与执行实施部门的意见分歧，势必由局领导进行协调，而此前的执行决定和执行行为往往也是由局领导同意的，协调的结果，难免正确的意见被否定。
2、独立设立有利于强化监督。独立的裁判监督庭可在对本级和下级法院的执行监督中发挥更大的作用。虽然从理论上讲审监庭可以对法院的裁决进行监督，但实际上对执行的监督基本缺位，执行中确有错误的往往是外部的监督机关关注的情况下，由执行机构通过审判委员会进行纠正。在一个执行局模式下，对下级法院的监督也存在随意性大，很难形成制度化监督。而独立的裁判监督庭以类似二审的程序设计对下级法院进行监督，最大程度地保护当事人的合法利益，实现对下级法院执行工作监督的制度化。
3、独立设立执行裁判监督庭，给予执行案件的当事人正式的救济渠道，有利于减少涉法上访。
对于把执行裁决权交由民庭等其他业务庭行使的方式，由于基层法院都处于初步尝试或设计阶段，这种模式的利弊还不好评判，但从市中院的情况分析，放在其他业务庭肯定会存在影响执行效率的问题。一是民事审判庭的案件压力很大，难以保证执行裁决案件的快速审理；二是民庭的分工很细，执行裁决案件涉及面广，可能有的案件到民一庭，有的案件到民二庭，与执行局之间协调困难；三是有的裁决案件不好归类于哪个审判庭进行审理。
二、制度设计
市中院执行裁决监督制度的设计包括执行裁决权的划分范围、执行监督的范围、办案程序、听证程序、协调机制等。
（一）执行裁决权的划分原则及具体类型
与执行局的职责划分，主要考虑裁决的性质并兼顾执行工作的效率。我们认为执行裁判监督庭应当受理具有司法性质的裁决，即在执行过程中需要由原生效法律文书记载以外的人承担实体责任的，因具体执行行为致他人实体权益受损的，以及对仲裁和公证的司法审查和法律规定的对强制措施不服的复议。属于具体执行措施的裁定，即查封、扣押、冻结、划拨、转让、拍卖、变卖、以物抵债、禁止转让、提取、支付等裁定，应为执行局管辖范围。一是因为这类裁定的属性是执行实施权，是在执行实施过程中采取的具体措施，既不涉及生效裁判文书以外人的利益，也不属于争议的解决；二是这类裁定由执行局作出可以满足执行工作讲求高效的要求。基于上述理由，我院将执行裁决权固定为以下十类：
1、立案后发现不符合执行立案条件，需审查、裁定驳回执行申请的；
2、变更、追加被执行主体；
3、案外人提出执行异议；
4、执行交付财产案件中被执行人无法交付财产，需审查、追究折价赔偿责任的；
5、被执行人或其他人擅自处分已控制财产，需审查、追究赔偿责任的；
6、负有协助义务的人未尽协助义务，擅自向被执行人履行到期债权、协助被执行人转移财产等，需审查、追究赔偿责任的；
7、需审查、裁定保证人在保证责任范围内承担责任及执行担保财产的；
8、第三人在履行通知指定的期限内没有提出异议，而又不履行的；或其擅自向被执行人履行，造成已履行财产不能追回的，需审查、裁定强制执行或承担连带清偿责任；
9、对不予执行国内仲裁裁决、公证债权文书的申请进行审查、裁定；
10、对基层法院执行局采取的妨害民事诉讼强制措施不服的复议申请进行审查、决定；
（二）监督职责范围
执行裁判监督庭负责对本院和本辖区内基层法院实行执行监督，包括：
1、裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有错误的；
2、怠于作出裁定、决定、通知或怠于实施具体执行行为的；
3、其他需要监督的事项。
（三）办案流程
执行裁决案件由执行局移送或当事人、案外人直接向执行裁判监督庭申请，执行裁判监督庭初审后认为符合裁决立案条件的，即填写建议立案表，连同材料交立案庭进行立案，案号单独编列。正式立案后，案件随机分给承办法官，由承办法官进行审理，原则上裁决案件都进行听证，听证是整个审理程序的中心环节。听证前要送达异议书副本、告知合议庭组成人员、告知当事人权利义务、确定听证日期，听证后承办人员撰写审理报告，提交合议庭合议，合议庭决定裁决结果。裁决文书送达后，及时将相关材料移送执行局，裁决案件单独立卷归档。
执行监督案件因当事人的信访材料、上级法院的督办要求、本院纪检部门的审查要求以及人大、政协等部门的查办要求提起。执行裁判监督庭初审后，对上级和监督部门的查办要求直接建议立案庭立案，对一般的信访材料，分别转给相关执行法院，包括本院执行局，要求其在一定期限内答复当事人，并将处理情况回复执行裁判监督庭，如果不作答复或当事人对答复不服的，执行裁判监督庭经初审认为符合监督立案条件的，即填写建议立案表进行立案。立案后承办法官调卷进行审理，对需要听证的即听证审理。监督的方法包括要求纠正错误、直接裁定或提级执行等。对监督理由不成立的，书面答复申请人。
（四）听证机制
根据执行裁决的性质，我们要求以审判的思路审理裁决案件，原则上都进行听证，听证程序参照民事一审程序进行。但在实践中，对于追加、变更被执行主体的案件，部分赔偿裁决案件，因听证可能造成财产的转移，故现在对这类案件未进行听证。
执行监督案件，制度设计时考虑原则上对其中具有对抗性的案件进行听证，但这类案件主要都涉及法院依职权的执行行为在里面，不便于听证。
（五）协调会机制
为避免两权分立后对执行效率的影响，我们建立了执行工作协调会制度。对执行局与执行裁判监督庭在工作衔接过程中出现的分歧或具体案件的处理发生争议或工作出现交叉的情况进行协商讨论并作出决定。协调会议由执行局局、庭、处负责人，执行裁判监督庭正、副庭长组成。对经执行局和执行裁判监督庭负责人协调沟通后不能形成一致意见的，执行局和执行裁判监督庭均可建议召开协调会议，协调会讨论一致的形成协调会纪要，对双方均有约束力。如果协调难以达成一致意见，则分别报主管院长协调处理。
三、运行情况和效果
市中院执行裁判监督庭于今年1月成立，于2月下旬正式受案，截止昨日，收案96件，其中裁决案件64件，包括变更、追加被执行主体13件，案外人异议35件，申请不予执行9件，强制措施复议3件，其他4件；执行监督案件32件，包括怠于执行17件，执行错误15件。目前已经审结裁决案件14件，监督案件3件。虽然执行裁判监督庭运行时间不长，但这种分立方式的良好效果已初有显现，表现在：
首先，由独立的业务庭以审判的思路处理执行中的司法裁决，能够更加规范和更有深度。在未分权运行的情况下，执行局的工作重心在执结率，在如何实现申请执行人的权利，执行裁决案件的处理很难作到规范，更没有时间、精力对典型性的案件进行梳理和指导。而单独的业务庭可以做到审理的规范性和对理论问题一定的研究深度。
其次，有助于执行局集中精力采取各种执行措施尽快执结案件，执行裁判监督庭承担了主要的争议解决工作和对基层法院的监督工作，执行局可以有更多的精力研究、实施具体案件的执行方案、措施，便于对下级执行机构进行统一管理和协调。有助于执行局在执行过程中更加依法办事，由于存在外部监督，执行局对执行中的具体实施行为一旦发现不当或错误的，会积极自行纠正。
第三，社会反响好。独立设立执行裁决监督机构，通过中立、被动的听证，裁决当事人的重大权益，符合公开、公平保护的程序正义理念。有个案外人异议案件的当事人参加公开听证裁决其财产被查封问题时说，感谢设立了执行裁判监督庭，使他有一个可以公开陈述自己意见的机会，即便是不支持他的请求，他也服气了。现在大量的申请、反映材料涌向执行裁判监督庭，从一个侧面反映出我国的执行立法缺乏对当事人应有的救济渠道。
第四，有利于规范基层法院的执行工作。执行裁判监督庭对下级法院的监督力度无论从人员配备，赋予当事人实际的复议、异议权等角度都远大于没有分权时。基层法院在执行工作中会更加规范，更注重平等地保护当事人的合法权益。
四、需要研究的问题
由于分权工作才刚刚起步， 还有许多问题需要探讨改进和进一步明确。
首先对两权分立下各自的范围划分尚有争议。如执行中止、终结的裁决，参与分配的裁决等重大程序问题，是实施权还是裁决权，是由执行裁决机构事先审查还是在事后异议时进行审理。我们认为中止、终结等裁决由执行机构以职权作出体现的是行政权利的性质，在做出后对当事人异议的审查才体现出被动、中立的司法裁决性质。故不宜由执行裁决机构事先裁决，执行裁决机构只应负责对事后异议的审理，其在异议后的裁决类似于台湾地区强制法中规定的程序救济方法中的“申明异议”。执行裁决权的范围各地法院的做法都很不一致，我们希望最高法院能以司法解释的形式予以明确。
其次，对于追加、变更被执行主体，通行的认识是属于执行力的扩张，是典型的裁决权内容。这种裁决的做出应当公开听证，保证被追加人的程序权利和实体权利。但在实践中，由于听证可能会导致被追加人转移财产，故只好由执行裁决机构书面审理后做出，并不通知被追加人。虽然保证了法官做出裁决，但当事人没有陈述自己理由的机会，在裁决后依然没有救济渠道。我们认为，执行法院依当事人的申请或依职权追加、变更被执行主体，并不单纯是司法裁决的性质，仍具有执行的行政权属性，可以由执行机构先行做出追加、变更的裁定，被追加、变更人有权提出异议，执行裁决机构居中裁决。
第三，执行裁决机构如何处理内部与执行局的关系，对外理顺与上下级法院之间的关系，案外人异议裁决与另案确权诉讼之间的冲突等仍是两权分立中困难的问题。由于没有统一的立法，在衔接上难免有错位，一定程度上增加了工作成本，影响了工作效率。如现在以上级对下级的监督弥补执行中一裁终局的弊端，但造成了监督的泛化，这种监督不受级别、时间、次数的限制，有背景的当事人的申请能得到重视和解决，一般当事人的请求可能得不到理会，对当事人没有实现公平保护。我们希望最高法院能够尽快建立执行中的程序救济制度和实体救济制度，在这两种制度建立的前提下，规范执行监督，研究其与审判监督的关系，使法院的监督一体化。
第四，执行裁决案件应由立案庭单独立案，应有上下级统一的统计口径。建议最高法院在司法统计工作中对此进行明确。
第五，执行裁决立法滞后，造成实际工作中案件处理困难，常常无法条可引用。如执行刑事罚金案件，需要执行夫妻共同财产，一方提出异议但不进行财产分割，裁决机构是否可以依职权进行分割。
五、下一步工作打算
市中院今年实行执行改革，单独设立执行裁判监督庭后，即要求基层法院切实落实两权分立的精神，从实质上实现两种权力的分权运行，同时鼓励结合自身实际，探索不同的模式。目前正在对全市法院的分权情况进行调研，在此基础上，进一步修改、完善现行规范，在今年内提出指导全市分权运行的模式。另一项工作是研究执行裁决中遇到的疑难复杂问题，形成具有指导意义的典型案例，统一执法尺度；针对执行裁决中普遍存在的程序不规范、裁决文书不说理等现象，进一步规范以听证为中心的审理程序，提高裁决文书的制作质量。再是针对现有监督机制比较弱的状况，重点探索内部监督模式及与上级法院的被监督、与下级院的监督关系模式。
