近期，高新区法院分析多年来引发土地行政案件的原因时，发现土地执法正当行政程序虚置是产生行政争议的直接因素。对此，该院针对我国农地征收补偿程序现状，探讨了征地补偿正当程序的完善。

　　一、当前农地征收补偿正当程序存在的三大问题

　 （一）政府征地审批程序失当。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”，据此土地行政机关应履行告知义务，被征地农民享有预征知情权、发布征地公告的批复结果知情权和土地补偿知情权。在现实征地过程中，行政机关处于多种考虑，往往不愿意及时将征地信息告诉被征地农民，有的甚至在有关征地批复下达后，被征地农民还不知道被征土地位置、地类、面积，安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式等等有关其征收补偿重大权利信息。国务院明确要求各基层国土部门在组卷报批时要将被征地农民知情、确认的材料作为报批的必备材料，现实操作方式往往通过指令村委会以虚假村民确认的方式来规避征地农民的参与权。同时，还存在变相越权审批征地。土地管理法按照批地数量和种类来划分中央和地方土地审批权。有的地方政府往往通过改变农地利用总体规划或采取“化整为零”的方法，将超出自身审批权限的农地批准征收。

　 （二）征地补偿认定程序失范。《土地管理法》第47条第二、三款对土地征用的补偿费、安置费的规定比较明确，有具体的标准可供执行。同时规定土地补偿费和安置补助费标准、地上附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。根据《立法法》第十条规定，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。但是由于关于土地征用安置标准因各地区经济发展水平不平衡等原因，被授权机关往往通过转授方式，授权下级政府制定各自适用的征地补偿标准，以达到解决经济不平衡发展的问题，甚至在同一区域分别适用不同的征地安置补偿标准的状况。受托下级政府往往以规范性文件的方式确定征地补偿标准。实践表明过多的补偿计算标准和计算方法，反而容易导致征用方主观任意克扣、压低征用补偿费用。一些土地行政主管部门的工作人员甚至村干部在具体计算方法上各显奇招。在拆迁安置人数（包括新生儿、出嫁女、入赘婿、在校大学生、劳改、劳教人员、征地前农转非人员等）、附房面积、坟头个数、附着农作物数量或种类等等方面，都可能存在严重弄虚作假，隐瞒实情的问题。

　 （三）征地安置补偿费分配程序失控。由于土地行政管理机关直接与村集体组织签定土地补偿费的协议，一般只在合同中约定由村组织将政府土地管理部门补偿村民享有的份额分配给村民。虽然这一运作方式能够有效地借助乡、村干部的个人威望和权力影响而开展而实施拆迁，但也不可避免地出现了乡、村干部面对错综复杂的人际关系和利益关系，而出现行政截留、村委会留存、分配不公等的情形。实践中，村民抱怨最多的就是征地补偿费用拖延给付，克扣挪用，账务不公开等。

　　二、完善征地补偿程序的建议

　 （一）被征地农民深度参与征地补偿程序，避免政府单方直接决定。包括以下内容：1、征地申请。2、初步审核，决定是否受理申请。审核标准关键在于是否纳入城市规划和公益规划。报批前应调查确认土地现状，清点地上附着物，确认后将结果及拟征补偿费用在被征地村公示栏分别张榜公布。张榜公布后的合理期限内被征地的农村集体经济组织和村民无异议的，上报国土资源管理部门。同时建议设立专门机构审查征地项目是否满足公共利益。3、征地审批。县级以上政府应将征地材料连同农村集体和农民的意见一同上报审批政府。农村集体和农民的无异议的书面签名材料应作为征地报批的必备材料。4、公告、登记。村集体和村民享有对征地补偿公告内容的异议权和申请听证权。听证应将征地合法性纳入听证范围，规定听证笔录的法律效力及对基于听证作出的决定应书面告知申请方并说明理由。5、签订补偿协议。协商达成签订补偿协议，协商不成可申请征地审批政府裁决。因补偿费用高低而未能达成补偿协议的，建议应视为政府裁决程序必然启动。征地方负有在合理期限内及时申请裁决的义务，否则产生未履行依法安置补偿职责的法律后果。6、征地费用的给付。针对征地补偿费用发放过程中的克扣或抽用行为，以及拖延时间迟延给付的情况，建议设立补偿认定程序和补偿执行程序。考虑是否引入第三方进行补偿物的调查、确认和登记。同时规定迟延履行、部分履行及不履行补偿金给付责任的法律后果。7、实施征收。

　 （二）强化土地管理部门行政执法职责，实现国家所有土地“代表者”和“管理者”的分离。作为征地机关的政府应当由管制型政府向服务型、法治型政府转变，由原来的控制者改变为引导者和服务者。廓清土地所有者和土地管理者的不同职能，着重强化土地管理部门的行政执法职能，拓宽征地补偿行政行为的公开范围。例如：组织村民讨论为何征地，是为公共利益还是经营性用地，以及组织讨论征地补偿适用标准：在合理时间提前告知相对方拟将决定在何时何地征用土地；在拆迁动员大会上充分解答被拆迁户的疑问；公开适用补偿标准细则；公开被拆迁户的调查结果；公示被征地范围各户补偿费用计算结果和具体补偿方案；明确安置房实际入住时间，规范安置房屋分配程序，公示备选抽签的安置房位置、楼层、面积和最终抽签结果，委托公证机关公证或者不同楼盘或楼层按照不同单价计价等等。

　 （三）明晰集体土地所有权主体，确保农地所有权通过民主议决方式实现。现有乡、村、组三级设置农村集体经济组织，农地的权利主体应明确村民小组、村民代表会议和乡人民代表大会。还应进一步明确所有权的行使主体和行使方式。（1）已经分别属于行政村内两个以上农民集体所有的土地，由村民小组通过召开村民小组会议的方式行使所有权；（2）依法属于行政村农民集体所有的土地，由全体村民通过村民会会议方式行使所有权，人口特别多的行政村，村民会议可以授权村民代表行使所有权，村民会议或者村民代表会议的召集方式和程序依照《村民委员会组织法》进行；（3）已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇人民代表大会代表乡镇农民集体享有所有权，乡级人大可以授权或者委托同级人民政府进行经营管理。