近年来，最高人民法院根据审判实践的需要，不断在审判实务中提出实质性解决行政争议的行政诉讼价值目标，这意味着，过去被忽视的行政诉讼“定纷止争”功能逐步回到大家的视线。随着2015年5月1日施行的新《行政诉讼法》将“解决行政争议”确定为行政诉讼立法宗旨之一，行政诉讼“解纷”功能首次在立法层面得以确定。虽然立法上已为行政诉讼审判指明了方向，期待能一改过去行政审判诉如非诉、判如未判的现状，但是受长期行政审判思维、审判模式的影响，相关配套制度也尚未健全，在短时间内，行政审判在化解行政纠纷方面的功能很难有效发挥，仍然面临诸多的困境。一个好的立法目的需要更多好的、实用的制度去实现，为了更好的发挥行政诉讼的“解纷”功能，笔者试图从行政审判的现实困境谈起，抽丝剥茧，结合当前行政诉讼庭审改革和行政审判实务的迫切需要，以行政诉讼类型化作为路径选择，从审判实务角度，以义务之诉为例，对行政诉讼类型化要件式审理模式提出一些个人意见。
一、困境：“判非所请”与“案结事难了”的现实境况
长期以来，一谈及行政诉讼，无论是法律工作者还是曾参与过行政诉讼的当事人，大都将其与“半截子工程”、“锯箭疗法”等联系起来。从行政诉讼案件较高的上诉率、申诉率以及“涉诉信访”率也可以反推出，行政诉讼化解矛盾纠纷的功能发挥不畅，行政诉讼庭审程序空转，当事人的合法权益救济不充分，“判非所请”，“案结事难了”的情况异常突出。究其原因，主要有以下几个方面。
一是行政诉讼审理重点存有偏差，对原告的诉讼请求缺乏有效回应。与民事诉讼不同，行政诉讼解决的是因行政行为引发的纠纷，这就决定了行政诉讼的立法宗旨包括但不限于公正及时的审理行政案件、解决行政争议、保护合法权益，它还兼具着监督行政机关依法行使行政职权的功效。但因修改前的《行政诉讼法》将“维护行政机关依法行使行政职权”作为立法宗旨，加之长期以来受行政诉讼“合法性全面审查”原则的影响，以致我国的行政审判在过去二十多年时间里，几乎都将对行政行为合法性全面审查作为行政审判的绝对原则和思路，而对于当事人的诉讼请求能否成立，却几乎不在法院审查范围之内，法院的审判难以准确、充分的回应原告的诉讼请求，常常出现裁判结果与当事人起诉时的实际诉讼请求并不完全对应的现象。
二是行政诉讼庭审程序空转，对争议焦点缺乏充分有效的争辩。在过去的行政诉讼中，为了突显对行政行为进行了合法性全面审查，法官通常笼统的将案件的争议焦点归纳为四个方面，即行政机关作出被诉行政行为的职权依据、法律依据、事实依据以及程序是否合法。这种争议焦点归纳方式虽然没有任何错误，但却难以组织当事人对最核心的争议焦点进行充分、有效的辩论，也并不利于查明当事人纠纷的深层次原因，更无法促进争议的有效化解。庭审过程逐步成为当事人列举证据的过程，庭审应有的明辨是非、定纷止争、提高当事人对案件审理结果的理性预判等一系列功能被抑制。在过去的审判中，我们时常发现，通过上述方式开庭审理案件结束后，对于一些诉讼能力相对较弱的当事人，甚至产生“庭审究竟审了什么”的疑惑，更难以期望他们通过庭审对案件结果产生理性预判。
三是判决方式缺乏科学性，对行政纠纷的解决难以做到实质化。忽视了原告的诉讼请求，裁判结果也难以直接对原告的诉讼请求作出应有回应。在审判过程中，被告败诉与原告胜诉之间并不能简单的划上等号。举一个简单的例子，在要求被告履行法定职责类案件中，如果被告逾期未作出任何答复，原告提起行政诉讼，要求被告履行法定职责，考虑到司法权与行政权不能相互僭越，除非裁判条件明显成熟，法院往往是判决被告在一定期限内对原告作出答复。事实上，答复并不代表着法院判决被告履行原告要求的相关法定职责。纠纷又重新回到了行政程序中，如若被告根据法院的判决向原告作出答复，原告不服该答复内容，仍然可以向法院提起诉讼，这就导致一个争议，经过反复的诉讼，最后仍未得到实质解决。
二、破局:行政案件类型化审理思路的引入
实现行政争议实质性化解的方法有很多，如建立推行多元化纠纷解决机制等，但要从根本上实现，还是要回到行政诉讼制度的本身构架。通过认真分析上述行政审判面临的困境，不难发现，所有的问题均指向了同一个原因，即对原告诉讼请求的忽视。因此，回归原告的诉讼请求，引入行政案件类型化审理思路，针对不同的诉讼请求进行不同审理模式的构建，是目前最为行之有效的一种方式。
所谓行政案件类型化，是指基于诉讼请求的本质差别，把行政诉讼分为不同的类型，然后针对每种类型的特点，分门别类，适用不同的诉讼门槛、审查规则、标准和处理方式 ，以便不同的行政纠纷能够得到更加有针对性的解决。行政案件类型化在德国、法国、日本等国家和我国台湾地区已相对成熟，尤其在德国，行政案件类型化起着举足轻重的作用，其整个行政诉讼程序的设置在一定程度上就是建立在类型化基础上的。我国虽然没有明文规定行政诉讼的类型，但新《行政诉讼法》对裁判方式的调整，以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第二条关于“具体的诉讼请求”的解释，都可以捕捉到行政案件类型的影子，这也为大家在司法实务中积极探索类型化要件式审理模式提供了法律上的支撑。行政案件类型化审理思路的引入，对行政争议实质性化解带来诸多益处。
一是有利于当事人对审理过程和裁判结果产生科学合理的判断。行政案件类型化审理是一个系统的、全方位的审判方式变革，它需要规定出不同诉讼请求的异同，明确不同的诉讼门槛、举证规则，庭审模式、裁判方式。对于当事人而言，尤其是诉讼能力较弱的当事人，从立案阶段固定诉讼请求后，便基本能按照法院梳理出的不同类型所需的要件，对其在诉讼过程中应当承担的举证责任、法院的审理方向和重点、裁判结果产生科学、合理的预期，促使其选择更妥当的方式解决行政纠纷，譬如案外协调、或者安于接受最终的裁判结果服判息诉。
二是有利于法院有效行使审判权，对原告的诉讼请求作出正面回应。类型化审理的核心价值在于充分重视原告诉讼请求，法院紧紧围绕诉讼请求进行审查，将审查重点置于双方争议焦点所在，直接对被诉行政行为进行裁判，对行政争议给予正面、实质的回应，在法律允许的范围内做出更加明确、更加具体的判决，及时、合理保障当事人的合法权益。如撤销之诉和确认之诉，法院必须针对当事人提出的撤销或者确认请求作出明确的回答；如给付之诉，不单要审查被告是否在法律上负有义务，原行政行为的合法性，还需要审查原告的请求是否能够成立，如裁判时机成熟，无需行政机关调查、裁量，则应直接判决履行具体的法定职责，如尚需行政机关调查、裁量，才能作出概括性的判决。避免一个行政争议，反复引发无数的诉讼。
三是有利于审判质量和效率的提高。通过类型化，针对各类诉讼类型的特点，明确各类案件的起诉与受理条件，规范各类案件的庭审程序，使诉讼程序更加透明、规范，审判流程更加顺畅，庭审更具有针对性，对审判质量和效率的提高大有裨益。
三、路径：类型化要件式审理模式之架构
行政诉讼类型化是一个系统的、全方位的审判方式架构，包括类型分类、不同类型的起诉条件、审查规则、举证责任和裁判方式，涉及行政诉讼的方方面面，贯穿行政诉讼始终。
（一）明确分类标准，合理分类
合理分类是科学架构行政诉讼类型化的基石。对于如何分类，域外不同国家和地区在分类标准上有一定的差异。德国和我国台湾地区按照诉讼请求的不同，将行政诉讼分为形成之诉、给付之诉和确认之诉；日本以行政争议的性质为标准，分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四类 。可见，分类标准的不同直接决定诉讼类型的具体设置，而分类标准又受到当地的法律传统、法治观念和政治制度影响。我国的行政诉讼采用何种标准进行分类，笔者认为，探讨行政诉讼类型化，是为了更好的实现行政诉讼的目的，其构架应当符合我国的行政诉讼立法现状、法治现状。新《行政诉讼法》“解决行政争议”的立法目的、行政诉讼法对行政诉讼裁判方式的规定，《适用解释》关于“具体的诉讼请求”的规定 都可以看出我国立法的倾向，即行政诉讼的审理和判决应当围绕当事人的诉讼请求进行。因此，我国的行政诉讼类型分类应结合行政诉讼法及司法解释的相关规定，以“原告的诉讼请求”为主，兼顾行政诉讼的目的为标准，并做到“每一项类型，在行政诉讼法中都能找到相应的依据，所列举的诉讼请求事项，能囊括行政诉讼法规定的受案范围事项”。根据上述分析，我国的行政诉讼类型可分为一般类型和特别类型，一般类型包括形成之诉，即请求法院撤销或变更某一行政行为的诉讼；确认之诉，即请求法院确认某项行政法律关系的效力为目的的诉讼；给付之诉，即基于特定的给付请求权，请求人民法院判决行政机关作出特定给付的诉讼。其他特殊类型包括附带规范性文件审查之诉、一并解决相关民事争议之诉等。上述诉讼分类仅是最基本的分类，有些大类项下还可以进行细分，如给付之诉还可以分为义务之诉、一般给付之诉等。
（二）以义务之诉为例的类型化要件式审理模式之设定
为了对类型化要件式审理模式作一个更为直观、完整的描述，本文仅以义务之诉为例，梳理该类案件的起诉条件、举证规则、裁判方式，以及司法实践过程中具体操作流程。义务之诉是给付之诉的一种，通常也称之为不作为之诉，具体指行政机关拒绝作出或怠于作出行政行为时，行政相对人请求法院判决行政机关履行法定职责的诉讼，主要包括积极的不作为和消极的不作为。
1、起诉条件。与撤销之诉、确认之诉不同，义务之诉的起诉条件，通常情况下只涉及原告主体资格、起诉期限。义务之诉的原告，一般限于申请人或者具有实体请求权的人。根据新《行政诉讼法》第四十七条及《适用解释》第四条的规定，积极的不作为的起诉期限，应当在行政机关明确拒绝不履行法定职责之日起六个月内；消极的不作为的起诉期限，应当在行政机关不履行法定职责期限届满之日起六个月，对于不履行法定职责期限届满日，除法律、法规另有规定外，一般为行政机关在接到申请之日起两个月。
2、审理重点。义务之诉需要查明的问题：原告是否提出了申请或是否具备行政机关依法主动履行职责的条件；被告是否具有原告申请的法定职责；被告拒绝履行或怠于履行有无正当理由；原告请求被告履行法定职责的理由是否成立；是否有继续履行的可能和必要。
3、举证规则。被告对作出的行政行为负有举证责任，是行政诉讼最基本的举证规则。但是在义务之诉中，举证规则的分配更类似于民事诉讼的规定。结合义务之诉的审查重点，原告应当对其向被告提出申请的事实，以及被告负有特定的义务承担举证责任。被告对其拒绝履行或怠于履行的理由进行举证。
4、裁判方式。新《行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《适用解释》第二十二条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责;尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。也就是说，对于义务之诉，我国立法规定了两种裁判方式。一是“无裁量余地”的义务判决，法院经过审查，认为被告履行法定职责的各种条件均已具备，无需被告再作调查、裁量，法院应当直接判决被告在一定期限内依法履行原告请求的特定职责，以此减少“判如未判”的情况，以实现“判如所请”。二是“有裁量余地”的义务判决，法院经过审查，认为还需要被告进行调查、裁量的，为了避免行政权和司法权相互僭越，可以笼统的判决行政机关针对原告的请求重新作出处理。
5、具体操作流程设计。为了全方位保护当事人合法权益，保证人民法院有效行使行政审判权，保证类型化审理模式在司法实务中有效运行，切实提高行政审判效率，实现行政争议实质性化解，可以参照以下流程进行：
（1）加强立案释明，固定诉讼请求。明确当事人的诉讼请求，是启动类型化审理模式的前提。鉴于行政诉讼当事人诉讼能力参差不齐，部分原告难以正确表达诉讼请求，往往在一个起诉中出现多项诉讼请求，甚至出现其罗列的诉讼请求与其在诉状中“事实与理由”部分提出的诉讼请求不一致的情形，在立案时，法院应当认真审查原告的诉讼请求，对诉讼请求不规范、不明确的，应及时释明，告知原告诉讼请求不明确的法律后果，并将原告最后确定的诉讼请求予以书面固定。
（2）送达告知文书，做好庭前引导。法院除向当事人送达受理或应诉通知书等常规文书外，还需要向各方当事人送达类型化要件式审理告知书、诉讼要件表。审理告知书主要载明类型化要件式审理模式的基本内容，诉讼要件表罗列了对于义务之诉，法院需要审查的所有具体要件，各方当事人根据其案件的具体情况进行填写，并在举证期限届满前交回法院。通过诉讼要件表的填写，一方面帮助各方当事人明确主张，梳理证据，更让其直观的了解法院审理该类案件的审理思路，了解其应当承担的举证责任，对裁判结果进行科学预判；另一方面，也有利于法院了解案件基本情况，确定无争议的事实和证据，准确归纳争议焦点。
(3）做好庭前评议，做足庭审准备。举证期满后，案件承办法官需认真审阅案卷材料以及各方当事人交回的诉讼要件表，归纳当事人陈述一致的要件和证据，明确最核心的争议焦点，确定庭审重点，形成庭审提纲。
（4）强化法官主导，优化庭审程序。采用类型化要件式审理模式审理行政案件，可以直接由审判员或者合议庭根据起诉状、答辩状、证据材料、当事人填写的诉讼要件表及庭前评议情况，确认各方当事人陈述一致的要件及证据。对各方当事人有争议的要件，统合调查与辩论环节，由法官按照诉讼要件表罗列的要件顺序，组织当事人对有争议的要件进行举证、质证、辩论，增强法官对庭审活动的引导，使庭审过程更为清晰、紧凑、有针对性。
