一、破产企业职工权益难以得到保障原因分析
（一）破产企业职工和职工权益范围界定
职工是指在企业中以工资收入为主要生活来源的劳动者。对于职工来讲，工资收入是一个家庭的最主要来源，企业破产后直接受到影响的就是企业的职工以及其家庭，严重的甚至会影响他们的生存。“职工”一词在法律上并无特别的定义，本文所指企业职工仅指普通企业与国有企业中的职工，并且对破产企业中的董监高等高收入的群体予以排除。
职工权益的保障对每个国家而言都意义重大，欧美国家自工业革命始，劳动工人对于自身利益的关注，尤其是企业面临破产时格外重视，由此推动其国内破产法无论从程序还是实体上都形成了较高的法制保护环境。然而我国现行的职工权益保障存在一定范围的缺陷，职工权益被侵犯的事件频发，尤其是大部分破产企业职工权益难以得到有效保障。
（二）破产程序中职工基本权利保障缺位
1.破产程序中职工信息获取不对称。由于企业处于破产状态，管理比较混乱，企业应尽的全面告之义务往往也被大打折扣，例如破产条件出现、程序的启动、文书送达与公告、债权的申报与审核、职工安置及经济补偿金发放等情况，再加上企业职工对于破产程序的陌生，导致破产企业职工知情权受到损害，所获取的破产信息受限。
2.破产程序中职工参与度不够，法治思维，维权意识薄弱。职工参与度同职工权益的保护呈正比，如果职工参与度过小，破产程序中所作的重大决议对职工权益保护力度就弱，职工就不会接受，从而影响破产程序的推进。职工代表的表决权是职工在破产程序中的核心权利，因此必要情况应当考虑职工债权人在参加债权人会议并行使表决权，同时要明确职工代表表决权的效力问题，并对职工和工会代表其表决所占的权重予以确定，这样才能具体行使表决权，目前在我国法律中对此表决权重的规定仍处于空白。
3.破产程序中职工监督范围有限。根据《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》第二十三条规定可知，职工的监督权主要体现在对债权人委员会的参与及对管理人的监督来实现。债权人会议主要的职权是对管理人进行监督，也是职工行使监督权的一种方式。而职工作为直接的利害关系人，必须依法行使对破产程序的监督，但是在实际状况中，职工由于处于相对弱势的地位，受信息交流不对称等因素的影响，破产程序中职工的监督很多时候流于形式。作为管理人或法院应当将尽快尽早公布破产相关的资料并及时主动向职工及社会告知清算工作的情况。
（三）法律对破产企业职工权益保障不够
从公私法接轨的视角来看《企业破产法》，在公法方面更多的是对规范罗列，而非在私法价值的引领下更多的保护私人的权利，此说明在实现社会经济秩序与兼顾职工权益保障制度建设上存在冲突。
1.担保债权优先于破产企业职工债权情况下，若债权人优先行使担保物权，破产企业的职工获得清偿的概率大大减小。法律对破产财产保值增值，有效保障职工权益清偿债务上没有规定，当一个已符合破产构成要素的企业，若融资获得生产成本，甚至发放工资，向包括银行在内的债权人借款。债权人通常要求企业提供担保。最后的结果都是企业所有的财产都已设定了担保的情况下，企业已经无法再融资才申请破产。
2.职工债权的计算标准过于原则，不够清晰。法律的简约不需要大量的标准，《企业破产法》第一百一十三条只原则性规定了哪些职工债权是列入第一清偿范围的，但这些债权具体如何计算却没有相关的破产法司法解释和行政规定，不利于保护职工权益和普通债权人的利益。
3.没有法律对职工权益保障义务对政府有强制性规定。法律对职工权益给予司法救济应明确规定，同时对政府保护职工权益也应有所规定，形成司法、行政双重救济的模式，也有利于与社会保障法对接。
4.职工参与债权人会议的法律关系需进一步明确。如工会的法律代表性，公司没有工会如何行使此项权利，债权人会议决议责任如何承担，职工债权是集中行使还是分散行使，都应有更为明确的规定，以定量化的方式来保护职工的民主权利与财产权利。
二、构建破产案件中府院联动机制势在必行
党的十八届三中全会指出，让市场来调配资源配置，让政府发挥指导作用，全面推进企业破产市场化、法治化，减少政府对微观民商事活动的直接干预，但不能用市场经济机制替代、否定政府的作用，政府应当扮演好“服务者”的角色，进一步深化供给侧结构性改革，完善企业市场化救治和退出机制，积极稳妥推进强制清算、预重整与庭外重组、重整、和解、破产清算等工作开展。建立党委领导下的政府和法院统一协调机制，强化政府行政职能与法院司法职能有效对接，统筹协调解决企业破产处置中的问题，充分发挥破产制度在完善社会主义市场经济主体拯救机制和退出机制中的积极作用，做好防范化解重大风险，维护社会大局稳定。
（一）构建府院联动原因背景
“府院联动”机制，是指政府与法院之间为寻求破产案件的妥善处理而建立的信息共享、动作协同，政府依法行政、法院公正司法，实现政府与法院优势互补、良性循环的机制。在实践中，“府院联动”机制多以联席会议和个案协调的方式运行。
《企业破产法》所规定的破产程序，是法院主导下的一种司法程序，但在企业破产制度的早期，企业破产主要是由政府全面主导，国务院1994年和1997年专门出台了针对政策性破产的通知，主要强调了政府主导作用。因此，早期的企业破产，无论是政策法律层面还是案件的具体审理都是由政府主导的。2015年12月底，中央经济工作会议召开后，最高人民法院第一时问就处置“僵尸企业”工作向全国法院作出部署。2016年5月，最高人民法院下发了《关于依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救治和清算工作的通知》，强调要以市场化、法治化为方向，建立和完善破产企业识别、司法与行政统一协调及合法有序的利益平衡三大工作机制，推进“僵尸企业”处置工作。2016年7月8日，四川省高级人民法院制定了《关于充分发挥破产审判职能，服务保障“僵尸企业”处置和供给侧结构性改革的指导意见》，有效保障全省“僵尸企业”处置工作依法积极稳妥推进。2018年3月，最高人民法院发布《全国法院破产审判工作会议纪要》第十六条要求法院与政府应建立长久有效沟通机制。
在这种背景下，如同破产审判需要专业化，破产案件的行政协调服务也需要专业化，如此才能积极高效地配合法院完成破产案件的审理工作。但实践中，由于一些地方政府职能部门对于企业破产的观念滞后，行政事务处理流程与破产程序价值存在较大的冲突，法院与政府职能部门沟通成本过高、难度较大，部分地方法院对破产案件往往产生消极情绪，从而一定程度上拖拽了府院联动机制的发展进程，破产法实施的质量以及效率也必然大打折扣。基于此，建立科学的破产服务质量体系，逐步解决破产审判工作的孤立无援、破产行政协调服务的供给不足等问题尤为重要。而当前政府与法院的联动协调己成为破产审判实践必不可缺的要素以及共识。
（二）构建府院联动的必要性
从“府院联动”机制的作用和应用领域来看，是为了解决司法程序单独处置破产事务能力不足而建立的一种“行政司法协调机制”。该机制引入行政机关来协调处置破产事务，充分发挥了行政机关在部门协调、产业政策、信访维稳、项目对接等方面的优势。
1.府院衔接不畅，沟通困难。站在法院角度不可能指望一部法律可以解决全部的社会问题，也不能指望作为私法的《企业破产法》可以解决企业破产带来的所有问题。《企业破产法》实施十余年来，对企业破业程序的规制起到了一定的作用，但仍然存在不少问题，如社会公众对企业破产制度仍然不甚了解，“谈破色变”，政府诸多部门对企业破产也存在认识不足的问题，管理人履职困难重重，法院工作难以顺利推动。
2.企业破产关乎民生，超越司法范畴。企业破产需要各方协同，企业破产本身也是一项需要各方协同的社会工程。如:企业职工的安置问题，需要政府的专项资金进行垫付，否则容易引发群体性事件，阻碍破产工作的推进；破产企业的财产既要避免被哄抢、转移、私分，又要确保其保值不贬值；大型企业的债权人会议，往往几百人甚至上千人，其现场安保也需要相关部门支持。上述现实问题已经超出法院司法能力的范围，需要相关政府部门支持。
3.府院联动目标一致，互利共惠。实践中，政府和法院对于企业破产有着各自的目标追求，但最终目标都是为了社会稳定与经济繁荣发展。政府希望引导矛盾进入破产程序，运用破产法律规则，合理化解矛盾，避免市场无序和行政权力的扩张，从而完善地方经济生态，推动产业转型和危困企业拯救，做到有破有立。法院希望通过破产制度债权债务一体化的终结机制，从而保障破产制度的有效实施，实现司法职能对经济秩序完善的有效保障。
4.法院与政府在企业破产程序中缺一不可。当两个公权力出现在同一个破产案件中，就必然会产生冲突，也就必然需要一定的协调。从司法权层面，法院作为利益的衡平者和最终裁判者，维护债权人和其他各方主体的合法利益，但法院应对企业破产中错综复杂的问题却具有一定处理上的职能局限性。破产法兼具公法和私法的双重范畴，破产问题并不能简单地看作是法律问题，其还需要处理破产可能涉及的社会公正、资源分配等问题。对社会、经济、资本市场方面的协调，大大的超出了法院权力范畴。从行政权层面，地方政府自然希望企业能够通过破产重整的程序，削减债务，创造税收，实现新生。地方政府、金融监管部门及时介入破产企业，从财政税收、市场监管、劳动社保、资本市场与金融等方面提供支持，能收获良好的社会效益和经济效益等。
5.府院联动有效化解矛盾纠纷，有序推进经济社会稳步发展。（1）有利于破产重整程序顺利推进，例如上市公司重整的前期预重整阶段，要顺利申请和报批就离不开地方政府和金融监管机构，公司的变更离不开工商税务部门的配合。（2）有利于实现债务企业资产的有效处置，例如需要政府部门配合进行资产的招拍挂。（3）有利于强化社会保障维护社会秩序，例如重整企业员工的欠薪问题的处理，债权人上访，特别是群访的维稳问题，重整公司的信用重建等，而这都需要政府有关部门和法院同舟共济，协作处理。
（三）府院联动中应注意问题
1.把握好司法权与行政权在破产法实施中的边界。府院联动目的是解决企业破产后续社会问题的，而不是地方领导以“维稳”为借口，提前介入，干预司法权，逼迫本可实现重整自救的企业破产的，或本应破产企业而僵持存在。再好的机制也小于法律效力，必须在法律框架下处理问题。政府要明晰职能职责，在府院联动中要明确行政职能的界限和分工，理解府院联动的目标，避免为了追求行政效率而逾越程序和规则，要同法院协同推进，尊重市场，遵守程序，不迷信指令，不逾越规则。法院不能放任自由，放松责任。在企业破产的府院联动中，法院要明确司法主导的原则，明确司法职能界限和分工，主导好程序的推进，依法配合、协助政府部门，做到程序主导，依靠联动，不轻易受干扰，不依赖政府。
2.把握好法院在破产重整案件中的角色定位。当前，破产管理人制度不够健全，重整案件涉及多种社会问题，非管理人能够单独解决，仍需法院主动介入、协调沟通。法院作为破产案件的审理者和破产程序的主导者，应充分发挥通过破产审判挽救企业、服务经济发展大局，强化对管理人的指导力度，积极帮扶企业应对困难，提升企业重整市场价值，助推企业转型升级，实现优化资源配置、调整产业结构的目的。
3.明确在法治社会建设阶段，府院联动协调是处理好破产案件的关键。《企业破产法》是一部实践性法律，在企业破产程序中除了要解决财产分配、债务清偿、企业挽救等问题外，还会衍生一系列影响社会和谐稳定的问题，这就需要发挥政府的协调作用。在大多数市场经济国家中，经过长期的发展，已形成对破产企业体制化、社会化、常态化地解决机制。目前我国有关破产法法律配套与制度建立尚未完善，对处于债务困境与破产程序中的非常态企业进行调整的理念法律仍处于缺失乃至冲突的状态，如税收法律、信用制度等，不仅不能对破产法的实施起到有机融合的保障效应，其反而成为企业破产市场化的障碍。
三、府院联动下如何解决破产职工权益保障具体举措
（一）坚持党委领导汇聚多方力量攻坚克难
在供给侧改革和高质量发展的大环境下，地方党委应从发展经济和关注民生问题出发，有效运用法治思维和法治方法统筹谋划、破解困局，为企业重整的有序推进提供政策保障。在党委政府的指挥和推动下，积极探索建立由法院、检察院、国资金融、人社、经信、公安、财政、住建、税务等多部门共同参与的破产府院工作小组，改变以往法院与行政部门沟通的被动局面，开启以府院联动联席会议交办任务、成员单位限期办结、处理化解疑难问题的破产处置工作新常态。在府院联动机制下，各成员单位在项目招引、群众信访、税务办理、土地流转等一系列问题上，各负其责，同向行动，依法保护各方合法权益，稳妥推进破产企业救助。
府院联动机制下，政府要充分发挥社会保障、维护稳定、经济调节、金融风险防范等职能作用，在行政力量带动下推进重整企业融资活力。地方政府应坚持“一企一策”原则，树立“小政府，大服务”和“腾笼换鸟、植树引凤”理念，充分运用执政智慧，有效发挥证照办理、税收优惠、项目对接等政策引导优势，全方位多点突破等方式，引进优质企业投资接盘，并主动在税务办理、资金贷款、信用修复、土地出让等方面给予政策支持，及时发布企业危机预警信息，防范风险、对症下药、降低成本，为企业正常经营创造有利条件和营造良好的发展环境。
（二）府院联动中做好职工权益的配套保障
1.加强政策方面配套保障。做好职工权益保障就是要在财政税收、社会保险及金融政策等方面给予配套。一是针对破产职工债权清偿比例低的问题，可以通过社会募集，对上争取政策，严格落实税收优惠政策等途径来拓宽筹资渠道；二是针对再就业困难职工，可以通过发放失业保险，给予社会保险补贴，及时纳入社会救助范围，优先招录破产企业人员等政策予以支持；三是针对金融机构不良资产处置，及时减少企业债务风险和减轻企业债务负担，提供融资平台和政策支持，真正为企业松绑解缚，净化营商环境，从而促进职工权益得到保障。
2.强化组织领导明确责任落实。建议在县级以上政府的统一领导下，成立由经济和信息化局牵头，组织部、宣传部、公安局、司法局、财政局、人社局、规划和自然资源局、住建局、生态环境局、商投局、应急管理局、国资金融局、市场监管局、行政审批局、信访局、银监局、证监局等单位参加的企业处置破产企业专项工作领导小组，负责统筹协调在破产案件中的处置方案，解决重点难点重大问题，指导和组织破产案件的有序有节稳步推进。政府和法院作为破产案件处置责任主体，要明确工作目标，熟悉工作内容，落实工作要求。政府相关部门要顾全大局，明确服务角色定位，精简办事手续，降低办事成本，提高工作效率，建台账、制清单、做方案，积极稳妥，有序有力推进企业破产处置工作。
3.加大舆论宣传强化督导问责。利用各类媒体和宣传手段，报道破产处置的成功案例，全面准确宣传破产法理念与制度，提升公众对破产制度的价值认识和对破产案件的支持配合，及时向社会公布破产重组企业相关信息，以此消除群众视企业破产如同“洪水猛兽、生灵涂炭”的看法。加强舆情研判，积极回应社会关切，及时有效做好突发事件应对工作，营造良好舆论环境帮助破产重组企业引进战略投资者。形成良好的挂牌督导环境，细化任务目标，明确责任田，制定任务书，不定期跟踪工作进度，严格程序、加强监管、加大监督问责力度。对破产工作开展不力推进力度不够的列入重点关注范围，及时提醒谈话，统一思想认识，群策群力高质量推进破产企业处置工作。
4.推进破产企业资产处置透明公开。破产企业的资产处置公开透明，确保职工债权不贬值。一是严格按照司法拍卖的要求开展工作，对在交易所进行交易的严格实施督查全程公开，充分运用市场对资源配置的优势，依法处置破产企业资产。二对于“腾笼换鸟”方式出来的土地，该收储的收储，该转让、划拨、转变用地性质的，严格按照法律规定办理相应手续，对于利用率低下的企业用地，在不违背法律的基础上，政府鼓励其招商引资，入股、联营等方式进行提能升级，高效利用开发。
（三）多渠道多路径做好职工安置
职工安置问题涉及社会维稳，关系重大，职工安置预案的内容一定要具有可操作性，有的企业并不重视职工安置方案，只是随便写写，然后就提交给法院，即使这样的方案法院通过了，后期在实践中也很难实施。这就需要我们制定一个标准，只有在标准清晰的情况，并且职工安置方案的通过职工代表大会或者全体职工讨论并表决通过，企业做出承诺，法院才可依法判定企业职工安置预案通过，这样才能更好保证职工的权益。
职工安置可以多路径多方式进行，对仍在职的职工，如加强职工技能培训，轮岗转岗，实施劳务派遣等来安置。对已经与企业解除劳动合同的职工，要依办理社保转接和经济补偿工作。针对已经退休，或者符合退休条件的要确保企业破产后，职工的生活有着落，健康有保障。
（四）确立统一欠薪保障基金制度
《全国法院破产审判工作会议纪要》的通知中直接指出“推动完善职工欠薪保障机制，依法保护职工生存权”近几年我国在欠薪法律规定方面有所进展，例如《劳动合同法》第八十五条就规定了用人单位未及时足额支付劳动者劳动报酬的，劳动行政部门可责令限期支付包括劳动报酬、加班费、经济补偿等，逾期不支付的，还需加付赔偿金。但总体而言我国关于欠薪保障方面的法律规定仍有欠缺。
1.应确保基金费用的来源。建议:一是可以强制包括各类企事业单位及社团组织等用人单位缴纳基金费用，若企业为新成立的，则在工商注册时缴纳首期费用。企业若无故逾期不缴费的，政府可责令其在一定期限内补缴，如再次逾期不缴纳，可以给予该企业处罚。二是可以对基金款项进行适当投资，从中得到的利息以及其他收入也可作为资金来源。三是基金在先行垫付给职工后即享有代为求偿权，追回的款项应再次纳入基金范围。四是政府可适当拨付一定的款项用于补贴。
2.应确定基金垫付的内容和范围。建议在欠薪基金成立初期，可先用于垫付职工的工资和社保费，等该制度更成熟些可以扩大垫付的范围，可以将经济补偿金、福利费等都纳入其中，确定垫付的对象只是职工。
（五）完善各项社会保险制度
1.完善失业保险制度。失业保险可以给予职工在再就业之前获得一定的物质帮助。根据我国《失业保险条例》失业保险适用的企业范围是仅针对城镇集体企业，但《企业破产法》的对象却是所有企业，二者在适用范围上存在交错，对于其他类型企业的职工显失公平，建议扩大失业保险条例适用范围，使更多的企业职工可以受益。我国可将失业保险金的重点从给付转变为职工培训，真正达到授人以渔的目的。
2.完善基本医疗保险制度。企业因生产经营困难而陷入困境，又因程序较长迟迟不能进入破产程序，在这段期间不能为职工缴纳医保费，导致补充医疗保险待遇无法惠及职工，建议将破产程序期间未缴纳医保期间视为企业职工已缴纳，同时医保经办部门加大征缴医疗基金的力度，加快推进破产清算的进度，使资不抵债的企业尽快进入破产程序，将医疗保险作为职工债权优先清偿。
3.完善基本养老保险制度。基本养老保险可以保障老年人在退休后的生活，部分企业在破产前就一直欠缴职工的社会保险费用，导致许多职工只能自己垫付欠缴的基本养老保险后才能办理退休手续。对于职工自己垫付费用，法律没有明文规定清偿顺位，建议将该费用纳入职工债权范围，作为破产人应当优先清偿的债权。同时，加大对企业年金的宣传力度，对企业缴费部分给予适当优惠，适当降低企业缴存基本养老保险比例，鼓励激励企业建立企业年金制度，扩大企业的年金投资范围增加投资受益，让企业获得更多收益。
