一、建立环境禁令制度刻不容缓
（一）环境污染日益严重
在过去的一年中，环境污染在中国成为了最热门的话题。持续大面积的“雾霾”天气使中国遭受了史上最严重的空气污染；上海松江死猪事件引起市民对饮用水的恐慌；青岛输油管道爆炸事件造成大范围连续爆炸长达8个多小时，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元……这些环境污染事件在发生前并没有得到有效地预防，发生时也没有得到及时地控制，导致了极其严重的污染后果才引起重视。
就我省而言，从2002年至今，发生过三次重大环境污染事件：2004年沱江特大水污染事件，2004年青衣江水污染事件以及2006年泸州电厂重大环境污染事件。这三次污染事件对四川境内的沱江、青衣江、长江造成了严重的污染。其中最严重的发生在2004年2月沱江特大水污染事件，由于四川化工股份有限公司第二化肥厂（下称“川化公司”）违规技改并试生产，因设备出现故障，排放了高浓度氨氮废水，也未上报环保部门。在2004年2月11日至3月2日的近20天里超标数十倍直接外排废水，致使沱江超过50万公斤网箱鱼死亡，百万群众饮水困难，江水被紧急稀释后也为时已晚，直接经济损失超过1亿元。据专家测算，沱江此次生态破坏至少需要5年来恢复。事后，相关责任人员被判处有期徒刑，公司被处以100万元罚款，经济赔偿1100多万元。试想：在长达这20天的时间里如果能及时控制污染态势，哪怕早一天采取措施，造成的经济损失和生态损害也不至于如此惨重。
（二）司法保护特别薄弱
1．环保性法律重实体、轻程序，缺乏实际操作性。环境保护纠纷的特殊性就在于它更注重预防和防止损害后果的发生，因其价值并非能用金钱衡量，所以不像一般民事纠纷那样有损害就有赔偿。我国关于环境保护的法律有《环保法》、《刑法》等法律进行规制。然而，关于环境保护的程序性法律却无完整规定，散见于民事和刑事的诉讼法律中。程序性法律的缺失直接导致环境污染的预防不到位、保护不及时，导致环境损害的进一步扩大。
即将实施的新环保法涉及监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害等问题，大部分条文用“支持”、“保护”、“鼓励”、“促进”等动词进行了政策性规定，用“应当依法”、“可以”进行了方向性规定。然而，对于具体行为却没有详细规定。行为人侵害环境的标准是什么？侵害前如何预防，有无健全的监督机制？侵害的过程中怎样制止，谁有权制止，如何制止？侵害发生后，又如何采取措施防止损害结果的进一步扩大？这一系列的问题，新环保法仍然没有给出答案。
2．新民诉法关于行为保全的规定不足以遏制环境侵害。新民诉法第一百条第一款对行为保全进行了规定：人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案仵，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。可以说，这一条规定对环境禁令的生存提供了基本土壤。然而，立法者在制定行为保全条款时并非出于保护环境的目的，而在于缓解执行内容为行为的执行压力，避免出现类似于知识产权侵权案件赢了官司无法消除影响的情况。虽然也许有人认为行为保全也可以应用到环境诉讼中，而没有必要重新特别为保护环境而增设禁令制度。但环境保护的紧迫性和特殊性已经不能仅仅依靠新民诉法中的行为保全了，必须通过特设的方式明确其具体内容，如何申请、怎样操作。
原因有三：一是环境侵权具有特殊性。环境侵权一方面具有瞬间性的特征，一旦发生将造成不可挽回的后果，因此预防比修复就重要得多。一方面又具有持续性的特征，意味着多一天的侵权行为存在对环境修复就多一倍或者几倍、几十倍的修复成本，因此防止污染进一步扩大也就比赔偿损失或者修复环境重要得多。二是环境保护具有紧迫性。环境禁令发布的及时与否关系着环境损害是否会发生或者灾难性后果是否会进一步蔓延。三是行为保全相关规定不尽完善。新民诉法对于行为保全的规定仅有一条，包括行为保全的申请人、是否需要提供担保以及法院作出裁定的时限。但是对于环境这种带有公益性质的社会产品，是否只有“对方当事人”具有申请的权利？法院要求被申请人为或不为一定行为有没有期限？这种行为保全如何执行？又如何解除？怎样保障双方的合法权益在这种保全中不受不合理的侵犯？
二、建立环境禁令制度的合理性分析
（一）环境禁令会从根本上改变环境侵权治理方式
一方面，环境禁令可以直接阻断侵权行为。对于有能力支付金钱赔偿或罚金的侵权人而言，他们可以肆无忌惮地去侵害环境权益，例如污染水源、噪音滋扰、砍伐树木、排放烟尘等。因为眼前的经济利益会蒙蔽他们的内心，赔偿或罚金根本不足以动摇他们追逐利益的决心。但如法院作出禁令，如停止作业、拆除作业等就会直接阻断侵权行为。由此可见，禁令的适用在环境污染及生态破坏的解决上的确更胜一筹。
另一方面，环境禁令能达到从源头上控制的目的。环境生态的破坏也许只是一个行为的发生。如何将这种破坏扼杀在摇篮里才是最有效的方法。例如，在田纳西流域管理局诉赫尔(TVA v．Hill) -案中，法院发布了一条禁止令禁止修建一个耗资数百万美元的大坝。法院认为，除发布禁止修建大坝的禁止令外，没有其他任何方法可以阻止这场环境浩劫。虽修建大坝已耗去巨额资金，所剩工程也已经不多，但是法院裁定这些因素都是无关紧要的，因为美国国会在通过法令时，已把拯救濒危灭绝物种看得比其他任何事件甚至政府政策更为重要，并且判定拯救濒危灭绝物种高于一切。[1]
（二）环境禁令具有存在的法律基础和现实意义
1．我国相关法律中对禁令有了类似规定，为禁令在环境诉讼中的存在提供了法律基础。我国海事法律制度中有关于保全措施的规定，包括海事请求保全、海事证据保全和海事强制令。海事请求保全主要针对财产，海事证据保全主要针对证据，而海事强制令是针对特定的行为，所以又被称为“海事行为保全”。《海事诉讼特别程序法》第五十一条规定：“海事强制令是指海事法院根据请求人的申请，为使其合法权益免受侵害，责令被请求人作为或者不作为的强制措施。”[2]海事强制令是《海事诉讼特别程序法》新设的一项制度，其在立法思路上就借鉴了英国的禁令制度。
我国知识产权法律制度中有关于临时措施、诉前停止侵权行为的规定。《TRIPS协定》第3节第50条规定：“为了制止侵犯任何知识产权活动的发生，特别是在一旦有任何迟误就很有可能给权利人造成不可弥补的损害情况下，司法当局应当有权在开庭前依照一方当事人的请求，下令采取及时有效的临时措施。”[3]该规定在我国法律制度中表现为“诉前停止侵权行为”，指为及时制止知识产权享有人或者利害关系人的权利即将或正在被侵害，权利人在提起诉讼以前有权向法院申请采取查封、扣押等相关的民事保全措施。最高人民法院发布的《关于对诉前停止侵犯专利权行为适用法律问题的若干规定》、《关于诉前停止侵犯注册商标专用权行为和保全证据适用法律问题的解释》、《关于审理著作权民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》等司法解释中有相应规定。
2．目前司法实践中的环境损害追责存在误区，禁令应用到环境诉讼中具有现实意义。为了完整地呈现禁令在环境诉讼中运用的必要性，笔者对C市W区法院近年来环境类诉讼以及保全案件情况进行了如下统计分析，其中，民事责任承担方式包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、消除影响、赔礼道歉；行政责任承担方式包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、执照、行政拘留；刑事责任包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑以及罚金。不难发现：一是司法实践中的环境责任全部都是在案件审理或调查完毕，由法院或环境行政部门在裁判文书或处罚决定书上予以确认的，其实已经延误了环境防治的最好时机，这是现行法律的重大空白。二是环境类诉讼案件中采用行为责任承担方式是极少的。由于多种因素，环境诉讼案件很少，而且几乎所有的案件经过审理后确定的责任承担方式都包括金钱赔偿，要求被告作出或不得作出一定行为的案件更是少之又少。即便有也只是像“停止”之类的，具有滞后性，而且此种“停止”如何执行、怎样监督，又缺乏操作性。目前环境诉讼侧重先污染后治理，忽视预防，增加环境修复成本。因此，我国环境诉讼亟需走出这种误区，建立并完善环境禁令制度。
C市W区法院地处我国中西部地区，经济发展较快，受理的案件数逐年上升，在基层法院中具有典型性。表三对该法院近几年的保全案件进行了统计，并按保全内容分为银行存款、房地产、机动车、股权、债权、特定物、其他金钱性权利六大类。很明显，该法院保全案件中几乎都涉及财或物，实则属于金钱性质，对于行为的保全其实很少。笔者抽取了2013年该法院涉及行为保全[4]的情况，进行进一步的分析。[5]在共计359件涉及行为保全案件中，保全内容是查封房地产的案件为251件，查封机动车的案件为104件，保全特定物的案件为4件，涉及环境污染的案件为0件。我们不得不承认的一个事实就是：即便新民诉法对行为保全作出了特别规定，但司法实践中本来就极少的行为保全案件几乎涉及不到环保领域。究其原因，一是由于环境污染的严重性没有引起立法者以及社会大众的重视；二是环境公益诉讼没有完全建立，环境公益组织以及具有先进环保意识的人士心有余而力不足；三是环境法制不健全，环境禁令制度一片空白。可见，环境禁令制度的建立确实存在必要性，具有现实意义。
3．环境禁令的司法实践。[6]随着环境污染日渐严重，各国都在环境法律制度上寻求解决方法。由此，在西方国家以及美国，环境禁令制度率先得到了广泛确立和发展。在上个世纪70到80年代的环境立法浪潮中，美国环境立法作出了很大的努力，在《清洁水法》、《清洁空气法》、《资源保护和再生法》、《濒危物种法》、《安全饮用水法》以及《超级基金法》等法律中都有关于公民诉讼的相关规定，这些法律都授权法院发布禁止令要求行为人停止污染行为或要求主管机关采取具体措施。[7]在印度，环境公益诉讼的救济方式最主要的就是临时命令。临时命令与申请人是否提出权利请求、被告是否具有主观过错无关，因为其主要目的是立即全面地排除公共危害或及时救济被害人。因此，该临时命令又被称为“无权利的救济”。[8]由于环境侵害具有紧迫性，在印度，大都要求在有关权利救济的判决下达前采取临时措施。另外，在1999年的《加拿大环境保护法》中，明确规定了对被诉的侵害环境的行为可以实施环境禁止性命令。早在2008年，我国就出现了关于环境禁令的司法实践。滨湖法院环境保护合议庭向无锡市的两家餐饮店发出了“禁止令”，禁令餐饮店向太湖排污的违法行为。该餐饮店未办理相关环境影响评估手续就着手经营，由于排放污染物超标被环保局责令停止生产经营，但这两家餐饮店拒绝执行，环保部门于是向人民法院申请对该处罚决定的强制执行。环保合议庭经审查根据法律规定立即向被处罚的餐饮店发出了“禁止令”，要求被处罚人禁止从事对环境造成污染的生产经营活动，同时明确告知违反者将被追究司法责任。两家餐饮店的业主均接受了法院做出的决定，其中一家表示将停业整改，另一家则当场关门停业。[9]
三、构建环境禁令制度
（一）主体
1．有权提出申请环境禁令的主体。环境作为社会公共产品，每一个公民都应当具有提起环境权益诉讼的主体资格。但是，在我国法律规定及司法实践中，只有直接享有环境权益的人（或者说与环境纠纷具有直接利害关系的人）可以提出环境诉讼。但在我国司法实践中出现过人民检察院提起环境公益诉讼的零星案例。即将实施的新环保法也对公益诉讼进行了规定，但原告主体仅限于依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。鉴于公益诉讼在我国初步得到了建立，笔者认为，能够申请环境禁令的主体应当包括：一是直接享有环境权益的公民个人（被侵权人）；二是社会组织；三是检察机关；四是环保部门。
2．审查并发布禁令的资格主体。有的学者认为，在环境侵权案件中，环境行政主管部门作出的责令停止违法行为、责令停产或停止使用、责令停业或者关闭等诸如此类的环境行政处罚也称为环境禁令。笔者不赞成上述观点。环境禁令是诉讼开始前或在整个诉讼过程中，申请人为保护环境权益而向法院申请的禁令，只有法院才具有受理、审查、发布禁令的权力，其他任何单位或组织均无权发布禁令，这是法院作为国家审判组织的性质决定的，也是法院具有中立性和独立性的特征决定的。那么哪些法院可以发布环境禁令呢？对案件具有诉讼管辖权的法院均可以受理环境禁令申请，级别没有特别要求，应当遵循《民事诉讼法》关于管辖的规定。法院应当以裁定的方式发布环境禁令。因其具有程序法性质，如同民事诉讼程序中的财产保全、先予执行和证据保全，不涉及环境侵权纠纷的实质内容。因此，环境禁令应当由法院以裁定的方式予以发布。
（二）程序
1．提出禁令申请的时间。建立环境禁令制度的根本目的是有效遏制环境损害的发生或进一步扩大。司法实践中一般包含两种：一种是诉前的，一种是诉讼中的。笔者认为环境禁令申请应分为诉讼环境禁令和非诉环境禁令，诉讼环境禁令包括诉前和诉讼中的，而非诉环境禁令不宜有时间限制。诉讼环境禁令是已经造成了环境损害的情况，而且损害后果可能还在继续。此时申请诉前环境禁令才有必要，以便申请人继而提起诉讼。非诉环境禁令主要针对发生会造成不可逆转的严重的环境污染行为，因此必须在它还未发生时及时制止，得以制止后也就没有提起诉讼的必要了。
2．禁令申请的担保。申请人向法院申请环境禁令时，法院可否要求申请人提供相应的担保，提供担保的形式和内容又该如何规定？这也是环境禁令制度应当加以明确的。在美国，《联邦民事诉讼规则》第65条(C)规定：“除非申请人提供担保，不得作出限制活动裁定或初步禁令，提供的金额为法院认为能支付被不当阻止或限制其活动的当事人所支出的费用或遭受的损失”。[10]我国商标法律制度也有禁令担保的规定，《关于诉前停止侵犯注册商标专用权行为和保全证据适用法律问题的解释》中第六条规定：“申请人提出诉前停止侵犯注册商标专用权行为的申请时应当提供担保。申请人提供保证、抵押等形式的担保合理、有效的，人民法院应当准许。申请人不提供担保的，驳回申请。人民法院确定担保的范围时，应当考虑责令停止有关行为所涉及的商品销售收益，以及合理的仓储、保管等费用，停止有关行为可能造成的合理损失等。”[11]
笔者认为为私益而提出环境禁令申请的应当视具体情况而要求提供担保，而涉及环境公共利益的禁令申请者无须提供担保。在为环境私益而提起禁令的申请人，法院要求其提供担保的，应当注意权衡双方损失的价值。如：申请人所受损害若大于不提供担保的禁令给被申请人造成的损失，则无须担保，但人身损失在一定程度上大于财产损失。对于环境禁令的担保形式，国内外通行做法是采用保证金形式。我国知识产权保护制度中关于禁令担保的相关司法解释中规定了保证、抵押的担保形式，但并未排斥其他形式的担保。[12]有学者提出可依据全部赔偿原则而定。全部赔偿原则是指，应以侵权行为造成的实际财产损失的大小为依据来确定赔偿责任而予以赔偿。[13]笔者认为，除保证金外的其他担保形式，如第三方的担保等都可以应用到环境禁令的担保制度中。
3．法院审查标准。第一，有证据证明环境侵害行为已经发生或即将发生。另外，环境侵害行为虽然没有发生，但一旦发生将会造成不可弥补的损害，在这种情况下，也应当允许实施禁令，可以有效预防环境侵害，将环境侵害消灭在萌芽状态。第二，实施禁令有利于社会环境公益。法院权衡是否实施禁令时，审查实施禁令的得与失，若实施禁今有利于环境保护，有利于社会公益，则应当允许实施禁令。但是此项衡量有时必然会涉及到经济利益与环境利益的权衡，如果实施禁令，则被申请人的所有投资及现有生产即面临毁灭性丧失，其所带来的社会经济价值也将不复存在。第三，不及时制止环境侵权行为将会发生难以弥补的损害。环境侵权行为的进行与继续若不及时得到有效制止，后果将难以想象。
4．环境禁令的适用期限。环境禁令的期限主要是指诉前环境禁令的期限。鉴于美国临时性限制令的启示，诉前环境禁令应当设置一个期限。于此期限届满前，申请人须向法院提起相应的环境诉讼。同时，被申请人也可以向法院申请撤销或变更诉前环境禁令，或提出相应担保，期满后申请人未提出诉讼的，诉前环境禁令自动失效或者在申请人提出诉前环境禁令申请时提供的担保中由法院可以自行实现诉前环境禁令的救济。美国的临时性限制令的有效期限为10日，此期间申请人须继续申请初步禁令，而被申请人可以申请变更或撤销此限制令。英国的过渡性禁令的期限为7日，过渡性禁令仅是一项临时的裁定，因此期限较短，为7日。在这期间，申请人向被申请人表明诉讼的决心，即使禁令到期，也将提起诉讼。而我国现有的《关于对诉前禁止侵犯专利权行为适用法律问题的若干规定》以及《关于诉前停止侵犯注册商标专用权行为和保全证据适用法律问题的解释》的司法解释中规定了禁令的期限为15日，即15日期限届满前，申请人应当提起诉讼。笔者认为，环境诉前禁令的期限应当规定在10日至15日，具体由法院根据具体案件情况自由裁量。
5．环境禁令发布后的执行。环境禁令的执行一般是要求被申请人为或不为一定的行为。对于要求被申请人停止实施侵害环境权益的行为的禁令，被申请人应当于收到法院发布的环境禁令起即刻停止环境侵害活动，由执行人员将环境禁令送达及其实施的情况记人案卷。被申请人对环境禁令有异议的，于环境禁令的期限以内向发布环境禁令的法院申请撤销或者变更，申请期间，环境禁令不停止执行。对于要求被申请人以作为的方式防止环境侵害行为的发生或继续的禁令，被申请人应当于禁令通知上规定的期限内完成环境禁令规定的内容，并于收到环境禁令通知时向通知人员表明其是否接受该禁令，执行人员也应当将被申请人的回答据实记人案卷。当然，对于有异议的环境禁令，应当允许被申请人提出异议申请，法院应当参照被申请人提出相应证据重新审视已发出的环境禁令，必要情况下可以要求申请人提供担保或者追加担保。
6．环境禁令的解除。环境禁令的解除分为自动解除和裁决解除。对于一般环境侵权案件，环境诉前禁令的期限期满，禁令申请人还未提起环境诉讼的，环境禁令自动解除，但涉及公共利益的除外。例如，甲受到乙的嗓音污染而致使甲身体健康遭到损害，甲随即向当地法院提交了相应的证据并申请法院发布诉前环境禁令，要求被申请人停止嗓音污染，法院经过审查发布了期限为10日的诉前环境禁令，但10日期限届满后，甲并未向法院提出相应的诉讼，则该诉前环境禁令即自动解除。
但是，环境公益诉讼中的诉前环境禁令的期限届满并不代表该禁令就自动解除。该诉前环境禁令是否解除，应由作出该禁令裁决的法院根据具体案件的情况而作出是否解除诉前环境禁令的新裁决。例如，某工厂排放大量污水，致使某河流全部被污染，不仅水质严重恶化，水生物也大批死亡。某环保组织为此向法院申请了诉前环境禁令，要求工厂停止排污并对河流环境状况进行修复，法院审查后作出了期限为15日的诉前环境禁令。15日期限届满后，该诉前环境禁令并不因环保组织没有起诉而自动解除，法院在这种情况下，可以将案件移交给相应的环境行政主管部门予以行政处理，或者将案件移交给相关组织提起环境公益诉讼。
（三）环境禁令制度的保障
环境禁令制度具备一整套的保障措施非常重要，否则，环境禁令只是空中楼阁，没有实际可操作性。一是公众参与原则应贯穿环境禁令的执行程序。环境权益大多都涉及环境公益，公众参与不仅起到监督警示的作用而且具有深远的法制教育意义，比任何单一的普法活动效果更好。环境禁令的发布与执行都应当公开相关信息，让所有民众知晓该环境禁令的执行情况，特别是在涉及公益的案件中，公开信息更有助于环境保护的全民参与。二是环境禁令的强制执行。对于拒不执行法院发布的环境禁令的，申请人有权申请强制执行。具体程序可以参照民事诉讼中的强制执行。对于被申请人暴力抗拒执行环境禁令，构成犯罪的，依照《刑法》相关规定处理。
结语
任何事物都要经历从无到有的发展历程，环境禁令是为环境保护而生的，它应当出现在中国环境法律制度中，并得到更好的发展与运用。我国的环境保护相关法律制度还存在很多不足，需总结司法实践经验，并借鉴发达国家的先进立法经验及成功的判例基础上予以不断修正完善。一项制度的承认和引入是一种文化融合的过程，一项新的制度的建立过程更是对新生文化的一种吸纳与创新，这条路是漫长的，但是每走一步就离环境禁令制度的建立与完善的日子更进一步。每一步尝试，每一种积累都对我国环境法律制度建设具有重要意义。本文所做的都是一些肤浅研究，各种与环境禁令相关的法律问题还有待进一步的探讨。
[1]徐祥民、胡中华、梅宏等：《环境公益诉讼研究——以制度建设为中心》，中国法制出版社2009年版，第364页。
[2]同注[l]。
[3]参见《与贸易有关的知识产权协定》第3节。
[4]在该法院受理的保全案件中几乎都是涉及财物的，很少有强制当事人为或不为一定行为的行为保全案件。现在司法实践中一般是将标的物进行强制查封或冻结，使当事人无法做出某种行为，从某种意义上说，这种保全可以认为是广泛意义上的行为保全。但笔者仍然认为，行为保全应该仅限于行为本身，无关乎财或物。
[5]笔者认为，2013年1月1日实施的新民诉法中首次对行为保全进行了规定，在这一年中法院受理的保全案件能够真实地反映行为保全在司法实践中运用的情况，也能够说明即使没有环境禁令的存在，行为保全在环境诉讼中究竟能够起到多大的作用。
[6]例如，昆明市中级人民法院于2010年11月25日发布新闻，公民个人可通过环保社团提起环境民事公益诉讼，并可申请禁止令禁止被告的相关侵权行为。这是我国国内对环境公益诉讼以及环境禁令的适用的首次重大突破和巨大飞越。参见《中围日报》2010年11月25日。
[7]同注[l]，第363页。
[8]同注[l]，第363页。
[9]杨波：《两餐饮店拒处罚环保庭发禁止令》，载《扬子晚报》2008年5月10日。
[10]沈达明：《比较民事诉讼法初论》，中国法制出版社2002年版，第562页。
[11]参见最高人民法院2002年1月9日发布的《关于诉前停止侵犯注册商标专用权行为和保全证据适用法律问题的解释》。
[12]须建楚：《知识产权审判中禁令的适用》，载《科技与法律》2003年第4期。
[13]王利明、杨立新：《中国侵权行为法》，法律出版社1998年版，第191页。